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城乡一体化进程中基层建设运行困境与政策建议 　　导读：党的十八届三中全会提出健全城乡发展一体化体制机制，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了明确的指导思想和行动指南。农村基层政权是实现城乡一体化的组织保障，乡镇村社的治理能力、服务能力关系到我国城乡一体化能否顺利实现。调查表明，农村基层政权在推进城乡一体化进程中发挥着十分重要的作用，统筹城乡发展的任务艰巨，农村基层工作面广量大、具体复杂，特别是近几年乡镇合并后，一个乡镇（街道）所辖面积和人口规模大大增加，乡镇治理任务十分艰巨。为更好地适应城乡一体化和城镇化发展的要求，必须进一步加强和完善农村基层政权建设。 　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.006 　　引言 　　农村基层政权是党在农村的执政基础，直接关系到党的执政地位和国家的稳定。自2000年以来，我国农村基层政权建设所处的社会历史背景发生了重大变化，党和政府对城乡关系有了全新的理念和政策。党的十八届三中全会指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”在推进城乡一体化、农村城镇化的进程中，农村基层政权既发挥着重要作用，又面临着诸多困难和问题。 　　沿海发达地区城乡一体化发展迅速。调研发现，在推进城乡一体化进程中，镇村的经济职能仍然是重要的工作职能。随着农民居住环境、生活方式的城乡一体化，镇村的工作职能开始更多转向农村基础设施建设、村容环境整治、农村社会保障、新建社区管理、治安调解等方面。基层政府及村级组织不仅不再向农民收取税费、增加农民负担，而且落实各项惠农支农政策、财政转移政策，使农民更多受益，贯彻落实了党和政府对农民“多予少取”、以城带乡、以工促农、城市反哺农村的统筹城乡发展政策，保证了农村生活秩序的安定、农民居住环境的改善、农民社会保障的落实。从对南京和无锡两地的调研来看，在农村税费改革后，长三角地区农村基层政权并没有沦为一种“政权维护者”的角色①，相反，在城乡一体化进程中，镇村工作任务繁重，从促进经济发展、农民增收到农村基础设施建设、社区建设、社会保障、民生服务，都离不开镇村。农村基层政权的职能正在向提供农村公共服务、加强社会管理转变。长三角地区的镇街政府也没有朝向“乡派化”方向转变，乡镇政府仍然作为一级完备的政权组织在农村建设中发挥作用，有完整的机构设置、人员构成、财政来源，也没有实行“乡财县管”。 　　农村基层政权在促进城乡一体化中作用的良好发挥离不开上级政府对农村社区发展的财政支持。如南京市六合区在农桥、办公服务用房、社区卫生服务中心等农村基础设施建设及新农保、新农合等农村社会保障方面都有大量来自省市区的财政支持。政府财政已经成为新农村建设的主要资金来源，农村公共物品的供给机制已经由原来的村社区自我供给转向政府财政供给为主。较之以往，政府对农村发展的财政投入已经有了明显的提升，但是镇村仍然面临财政困难。 　　一、城乡一体化进程中农村基层政权建设中面临的运行困境 　　（一）乡镇基层政权建设面临的困难与存在的问题 　　1.乡镇本级财政收入有限，上级转移支付不足 　　无论是南京还是无锡的镇街都反映工作中存在的最大问题是财政压力比较大，收入与支出不平衡，财权与事权不相匹配。上级下达工作任务中，很多没有相应配套的经费支持，很多工作上级只出政策、文件。争取到的资助项目很多是差额补贴，不是足额支付，基层政府还要配套。无论是新农村建设、新城建设，还是社会事业推进，都需要大量资金投入，特别是新农村及新城的市政建设需要大量资金。 　　2.缺乏用地指标，上级给予优惠政策不足 　　在农村发展过程中，土地问题十分关键。由于农业生产经济效益低下，因此大力招商引资，大力发展二三产业就成为农村经济发展的主要途径。无论是开发建设还是引进企业，必须有开发用地指标，企业才能落户。但镇街村整治出来的土地，相当部分由市级统筹安排了，街镇发展缺乏资源。 　　3.因征地拆迁、房屋拆迁引发的干群矛盾问题突出 　　城镇化成为当前地方经济发展新动力，土地征用、房屋拆迁引发的矛盾冲突持续增多。尽管两地在征地拆迁中都没有引发重大矛盾冲突，但镇村干部普遍反映征地拆迁难度大，认为老百姓无理要求比较多。村委会干部感到，征地拆迁工作现在全部压给村委，要做好村民工作，要和村民谈好补偿标准，村两委干部的工作压力很大。 　　4.党组织在群众中的影响力下降，群众对政府和党组织的信任感下降 　　基层党务工作人员反映，目前党建工作中存在的最大问题是党组织在群众中的影响力下降，党员的模范先锋带头作用没有发挥好。改革开放以后，老百姓非常现实，一切都是钱，没有什么信仰。现在采取灌输性的教育方法对体制内的党