浅析中国城镇体系打破郡县制发展趋势.doc

浅析中国城镇体系打破郡县制发展趋势 　　[摘 要]本文从郡县制渊源说起，发现其对中国城镇体系的影响，指出这种绝对的中央集权制度不利之处，和其与目前的城镇体系发展的矛盾和冲突，提出当代中国城镇体系发展应该打破自古以来郡县制的桎梏的新的发展趋势。 　　[关键词]郡县制 行政体系 扁平化 地方自治 公众参与 城市特色 　　中图分类号：T458 文献标识码：B 文章编号：1009-914X（2014）13-0334-02 　　1.郡县制的渊源 　　西周时期，通过分封制逐级分封，中央通过纳贡的手段对地方进行控制。但是随着时间的推移，分封之初的宗法血缘关系逐渐淡化，诸侯国的离心力量增强，周王室与各诸侯国之间以及各诸侯国之间的矛盾冲突加剧，中央与地方逐步割裂。 　　春秋时期，分封制逐渐瓦解，晋国和楚国最早和较普遍地出现县制和郡制。秦统一六国后，在全国范围内废除分封制，成为中国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代。秦郡县制是一种地方行政二级制（图1），根据史料记载，在郡县制下，共设三十六郡（图2），每郡有守、尉和监各一。郡下辖县；郡守与县令，由皇帝直接任命职位，不能世袭，他们代表中央对地方行使统治权，遵循国家的法令，秉承国君的意旨行事。秦朝这套从中央到地方的统治机构的最高统治权掌握在皇帝一人手中，是中央集权的进一步强化。 　　2.郡县制对中国城镇体系建设的影响 　　2.1 “自上而下”的行政体系 　　中国目前的政府体系架构，基本上延续秦制，这一制度在过去两千年间没有实质性变化。但是这一郡县制天然地具有孳生新的行政层级的趋势，地方政府是上级政府为了便于自上而下的资源动员与行政管理而设立的。这样，每一级政府都会逐渐发现自己的控制力量不够大而想设立自己的派出机构。比如，在秦朝，郡县制最初形成的是“中央――郡城――县城”三级模式。到了汉，郡的数目太多，难以控制，所以就设立“州刺史”。这样一来，行政单位不断细化，而今天“中央―省―地市―县―乡”五级行政体制（图3）也是这样自上而下的授权和控制的纵向行政制度的延续，不出这一“郡县制”范围。 　　2.2 集权行政下的地方自治模式 　　秦的政治哲学是把郡和县作为在地方上控制臣民和动员国家所需资源的一个基本统治单位，郡设守、尉和监，县设令、尉、监，维系分权制约。这在一定程度上了约束各级官员的活动，防止权力的滥用，但本质上是一种维护中央统治的手段。虽然地方政府有一定的自治权力，但是这种“自治”不是来自民众的委托，而是中央政府的委托，各级官员秉承政府政令，管理各个郡县的事务，是中央政府治理民众的工具，其在本质上是“集权行政下的一种自治”。在这样的构架下，我们国家的城市建设主要是政府主导，公众参与的程度低，城市建设进程因为民生问题而出现滞后现象。 　　2.3 城市特色危机 　　在郡县制影响下，中国一直强调中央对地方的调控和制约，而伴随着全球化，中国城市盲目追求现代化导致“同质化”严重，千城一面。集中而统一的“自上而下”的管理使得城市建设出现大范围的跟风和相互攀比，不是根据自身条件和发展的需要，进行富有特色和个性的规划，而是人为地过度开发建设，大肆铺张和奢靡浪费，出现脱离社会发展现实的短期行为。 　　3.中国城镇体系打破郡县制发展的趋势 　　3.1 行政结构的“扁平化” 　　自秦郡县制以来，中国政府层级结构延续至今，中央一省（自治区）一市（地区）一县（县级市）一乡镇五级，层次相对较多，不可避免地造成人力、物力、财力的浪费，加重了社会的负担；同时决策过多地集中在了上层，降低了行政效率。而“扁平化”就是通过减少管理层级和扩大管理幅度，来建立一种紧凑的横向组织。 　　伴随着我国经济大环境的改变，以及经济社会发展逐步进入新的阶段，市管县体制使中心城市利用其强势地位不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，在一定程度对县域经济发展产生了制约和阻碍作用。因此，应变革现有的行政体制上的“市管县”，实行行政体制的“省直管县”，减少纵向上的地方政府层级，构建扁平化的行政组织。同时，随着层级的减少，权力下移，基层权力相应增大，这样基层就可以根据情势变化迅速作出反应，有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。 　　3.2 城乡一体化融合 　　长久以来，在郡县制干强枝弱的行政体系影响下，中国城乡关系的主要表现形态是城乡的差异和非均衡，城市在政治上统治乡村，在经济上剥夺乡村，中国社会突出表现为城市与乡村的二元分离和对立，而行政管理体制上建构了一套城乡二元治理体制，即城乡分治，不利于乡村发展，因此，以城带乡应成为城乡一体化发展的基本发展思路，一是在城乡治理体制上，农村治理体制开始以城市治理体制为取向进行变革，向城乡一体治理的转变；二是在农村基层行政体系上，单向行政管理型行政体系向公共管理型行政体系再向公共服务型行政体系的转型，行政体系的