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建立完善行政规范性文件体系研究 　　摘要：本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。 中国论文网 /4/viewhtm　　关键词：行政规范性文件制度体系合法性审查 　　行政规范性文件是行政机关进行行政管理的重要依据，具有补充、细化上位法的功能，对行政管理相对人的权利义务乃至整个社会政治、经济的发展都具有一定影响。无论是国家层面还是北京市政府都对制定机关完善行政规范性文件的管理制度、完善规范性文件合法性审查等提出了具体要求。鉴于此，本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。 　　一、现状及分析 　　（一）行政规范性文件定义、特征及与行政立法、标准的区别 　　1.概念。《北京市行政规范性文件管理办法》第二条规定：行政规范性文件，是指除市人民政府规章外，本市各级人民政府及其所属部门和派出机关（简称制定机关）行使法定职权时，制定和公布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。制定机关的工作计划、总结、人事任免、学习培训等内部事务的文件，以及涉密文件、不对外公布的文件，不属于本办法所称行政规范性文件。 　　2.特征。行政规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种；现阶段判断一个文件是不是规范性文件，应主要从实体内容上判断，不能拘泥于形式（尤其是在鉴别以往发布的规范性文件时）。行政规范性文件的制定主体应是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织。文件内容应属于涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务。表现形式应当是“红头”并“盖章”。转发上级机关时提出的具体实施措施、补充意见等符合上述条件的，应界定为规范性文件。制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办事流程、办事指南等，内容包含规定管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，应当界定为规范性文件。经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件，应界定为部门规范性文件。 　　3.区别。一是与行政立法的区别：（1）行政立法的主体是由宪法和法律规定的特定的行政机关，而行政规范性文件的主体是各级各类国家行政机关和被授权行政主体。（2）行政立法的效力高于行政规范性文件，是规范性文件的依据。行政规范性文件不得与法律、法规和规章相抵触。（3）行政立法可以在法定范围内设定权利（权力）和义务（责任），有一定的行政处罚设定权；但行政规范性文件没有行政处罚设定权。（4）行政立法的制定程序较为严格、正式，制定程序由《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》规定；行政规范性文件的制定程序较为简单、灵活，制定程序由《国家行政机关公文处理办法》及有关地方政府规章规定。二是与标准的区别。行政规范性文件内容应属于涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务；标准是技术规范，规定怎样做，做到什么程度。行政规范性文件表现形式应是“红头”并“盖章”；标准有一套特定格式和制定颁布程序。 　　（二）行政规范性文件体系定义 　　市档案局档案规范性文件是指市局行使法定职权时，制定和公布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。市档案局行政规范性文件体系是指北京市规范性文件按其内在联系形成的有机整体。体系内部的规范性文件按一定结构进行逻辑组合。 　　（三）市档案局行政规范性文件的数量、内容 　　市档案局行政规范性文件体系初步形成。经过对行政规范性文件进行大规模清理，确认了现行有效的文件目录，废止了一大批过时失效的文件，摸清了文件底数，使制度环境更加优化。 　　1985～2014年底，市委市政府转发档案局文件5件，市档案局现行有效的单独制发的文件共79件，与其他部门联合制发用其他部门文号共32件，共116件。按文种分为办法45件、通知27件、意见15件、规定11件、实施细则10件、规划4件、指南2件、预案2件。这些文件的制定施行，有效解决了档案工作中的热点、难点问题，取得了较好的社会效果。绝大部分文件能够体现北京的特点，反映行业管理要求，不仅具有强制作用，而且起到了“说明书”和“操作手册”的作用，达到了合法性和适当性的统一。 　　（四）市档案局规范性文件分析 　　分析市局规范性文件，制定了《北京市档案局行政规范性文件体系结构图》。其制定原则：一是职责分类原则。以市局“三定”方案规定的各个处室业务职责作为基本的分类标准。二是系统完整原则。全面梳理建局以来的所有行政规范性文件，力争系统完整，各项工作有章可循。三是动态调整原则。档案分类体系建设必须紧随档案事业的发展不断改进和完善，为此，需要根据档案业务工作的变化，适时调整《北京市档案局行政规范性文件体系结构图》。 　　市档案局行政规范性文件划分为档案综合性规范性文件、档案专业性规范性文件两大类。档案综合性规范