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基于林业生态价值北京市财政分配机制研究 　　摘要：2009年，北京市委常委、副市长牛有成，在北京市农村工作会议上提出，要尽快调整生态涵养区政府林业工作的考核机制。笔者通过梳理森林价值计量以及财政的政府间转移理论，提出了衡量生态涵养区政府林业工作价值的可行方法，并以生态涵养区林业价值为基础，探讨了补偿林区政府的财政转移支付模式。 　　关键词：财政；林业生态价值；政府间转移支付 　　2005年5月《中共北京市委北京市人民政府关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，把北京各区县分为：首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养区四类。其中，生态涵养区（以下简称涵养区）包括怀柔、密云、延庆、平谷和门头沟，该区大多处于山区或浅山区，政策上要求加强生态建设，限制或禁止工业开发。功能区划分后，为实现功能定位，涵养区政府投入了大量的人力、财力、物力，进行护林造林工作。但与此同时，该区林业采伐及相关产业却在缩减，林业相关财政收入下降。造成了涵养区政府林业工作量增加与其林业工作认可价值量减少的悖论。为此，2009年，北京市委常委、副市长牛有成提出，要尽快调整涵养区政府林业工作的考核机制，建立更加合理的林业工作衡量方法和激励标准。 　　一、林业生态价值的替代计量 　　森林价值包括其经济价值和生态价值[1]。关于林业生态价值计量，国内外学者提出了许多计量原则、理论或模型，但尚未形成通用的计量方法。森林的生态价值还不能得到全面、准确的计量。原因主要有以下五个方面：第一，森林具有复杂性，树种的不同，生态区位的差异，以及疏密程度的区别等，都会导致计量方法的差别；第二，林业的生态功能具有多样性，例如涵养水源、固碳供氧、保育生物多样性等；第三，林业生态价值计量的方法具有复杂性，这是由林业本身的复杂性所决定的。第四，林业生态价值的计量具有操作的不易性，林业生态价值的计量需要了解森林的结构分布，并分林种、分功能种类进行计算，是一个庞大的计量工程。第五，现有的计量方法也存在着较大的偏差。 　　本文尝试将森林价值的计量，从单一的???济价值扩展到生态价值部分，由于森林生态价值还不能完全计量，且大部分的森林生态价值还没有公认的计量方法，所以笔者采用部分代替整体的思路，先计量生态价值中的碳汇价值部分。根据森林生态价值计量方式的不同，森林分可以划分为两类：一类是当年新植林木，称为新增林；另一类是非当年新植林木，称为原有林。新增林和原有林在维护成本上存在着较大的差异。首先，从具体工作上讲，政府营造新林，需要做预先的规划，包括确定造林区域、面积、树种以及工程对周围环境的影响等，涉及因素较多，成本较高，原有林维护主要指护林人员根据需要对林木进行修剪、防病、除虫等，成本较低；其次，从资金使用上看，政府造林需要消耗大量人力成本，采购资金以及拆迁费用等，原有林的维护只需要支付护林人员的工资，部分工具、农药和肥料的成本等；第三，从必要性上来说，政府总是为实现某种环境目的而实施造林工程，即便工程未实施也能保持现状，原有林的维护却是必要性工作，如果护林不力，导致森林虫灾、病害、火灾、过熟等，都将导致现有森林蓄积量的减少，从而降低森林的综合价值。 　　北京市新增林主要有两个来源，一是大型的森林营建项目，如，三北防护林项目、京津冀风沙源治理项目等；二是过熟林、弱林以及残次林的更新换代。新增林的营造成本很高，而经济价值却很低。但新增林对于保持地区森林存量，维护生态平衡有着重大意义，是涵养区政府林业工作的重点之一。新增林的价值主要体现在其未来的生态价值创造上，对于新增林的生态价值计量，仅有碳汇部分具有公认的计量方法和价格体系。碳汇的交易所交易的规模化和常态化，是碳汇市场成熟的标志。借助碳汇项目的计量方法，以及欧洲气候交易所碳汇交易的均价，我们可以计量北京市每年新增林业的碳汇价值。 　　原有林每年创造的价值，需要用其维护成本来替代。首先，涵养区政府必须投入一定的人力、物力，对原有林进行维护，否则，原有林的价值将会减少；其次，政府投入的护林成本总是要小于森林所创造的价值增量，以及自然条件下森林退化造成的价值损失之和，否则护林工作便是不必要的。我们用护林成本来替代护林工作创造的价值以及减少的损失之和，是首次对涵养区政府林业维护工作在价值上进行认可，同时护林价值衡量的一次质的飞越。另外，成本替代法具有计量的简便性，易于政策实施。 　　二、政府间的财政转移支付 　　北京市政府在确认生态涵养区政府林业工作价值的基础上，如何将相应的激励措施体现在现有财政制度中，是一个上下级政府间的博弈问题。需要根据市委的统筹规划以及地方需要来确定，本文给出了政府间财政转移的三种方式：税收返还、转移支付和专项资金计提。 　　（一）税收返还。1994年分税制改革以后，我国开始实施税收返还制度。税收返