大国资监管一个可能框架.docVIP

“大国资”监管一个可能框架 　　作为中国社会主义市场经济建设的中坚力量，中国国有企业的大规模建立和发展始于上世纪50年代的国家工业化和社会主义改造，其改革发展历程可以说是新中国经济史的一个缩影。改革开放以来尤其是进入新世纪以来，中国国有企业和国有资产监管工作进入了新的改革发展时期。从多部门管理国有资产的“五龙治水”到十六大以后建立的新型国有资产监管体制，中国经营性国有资产监管和国有企业改革发展工作取得了不少新成绩，但也面临着种种亟待解决的新矛盾和新问题。尤其是，现有国有资产监管体制仍然很不健全，一些制约国有资产监管的体制性因素有待破除，国有资产监管体制存在着诸多监管漏洞和死角，给全局性的国有资产监管和国有企业改革发展工作带来不小的挑战，也影响到了国有资产配置效率的提高。 　　除了国有资产监管的真空和漏洞带来的国有资产流失风险，这种分散的监管体制伴随着对全国国有资产全局性、整体性发展规划的缺失、国有资产资源配置效率的损失。然而，“全民所有”的国有资产属性和“保值增值”等国有资产监管目标决定了一个完全、统一、规划、协调的国有资产监管体制的必要性；只有在完全、统一、规划、协调的国有资产监管体制下，国有资产流失的漏洞和风险才可能更好的防范，全国国有资产的整体（资源）配置效率的提高才有更好的保障，使得国有经济推动经济社会可持续发展并造福于全体人民；当然，完全、统一并不意味着要排斥地方政府监管国有资产的能动性作用。这样来看，中国现行的国有资产监管体制至少存在如下几个方面的问题：第一，从国有资产监管的横向角度看，除行政事业单位资产与自然资源资产之外，无论在中央还是地方，都有不少部门和单位的经营性国有资产和国有企业（包括国有金融资产）还游离于现行国有资产监管体制之外。除数万亿元的国有金融资产外，据统计，截至2009年，79个中央行政事业单位所属的7000余户国有企业、总额约4.35万亿元的国有资产（涉及交通、烟草、邮政、教育、科技、文化、农业等行业），没有纳入国务院国资委的现行监管范围，而分别由国务院、财政部等不同层级的机构履行出资人职责。此外，按照2009年的统计，约有7.2万亿元的地方国有资产也没有纳入地方国资委的监管范畴，很多地方甚至没有设立专门的国有资产监管机构。第二，从国有资产监管的纵向角度看，覆盖全部层级国有资产的监管机制亟待建立，覆盖全部层级的各级国有资产监管的上下协同、合力监管的机制亟待完善。一方面，在不少省市，地（市）级的国资监管机构设置和职责定位出现较大反复，大部分地（市）级的国资监管机构的“管资产与管人、管事”三项职责难以统一，有的仅限于“管资产”，有的则忙于集中改制、处理信访和维护稳定；绝大部分县的国有资产监管处于主题不明确、责任不落实的状态。另一方面，在地方监管体制不统一、不完全的情况下，受限于现行国有资产监管体制的弊端，国务院国资委甚至不能直接调查处理地方国有企业违规改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件。国有资产监管体制机制的不完善、不完全必然会影响到监管的成效，更谈不上全属性、整体性发展规划。目前，全国仍有4个省级国资委的监管覆盖面低于50%；全国356个地市中，尽管有331个设立国资委，占93%，但作为独立机构的只有227个，占设立国资委的68.6%；保留直属特设机构性质的只有107个，只占设立国资委的32.3%。第三，从国有资产监管的实际效果来看，即使现在被监管的经营性国有资产，在企业生产经营、利益分配等环节也存在不少监管真空和漏洞，各个层级的国有资产资源配置效率也受到影响。此外，还有一些国有资产在“经营性”与“非经营性”方面分类界限不清，导致在国有资产统计、评估、考核、产权转让、经营预算等方面不能采用目前相对成熟的国有资产监管办法，给国有资产保值增值带来隐患。 　　诚然，政府的组织形式不等于有效的政府能力。一个有效的政府治理，不仅需要政府部门能打破政府部门界限和职能分割，以“整体、全盘、联合”的形式组织工作，而且需要组织成员的能动性和团队合作，才能确保政府职能的统一和有效，正如中国政府“大部制”改革所讨论的“物理反应”和“化学反应”。但是，一个职能划分得当的政府组织形式是确保政府职能有效发挥的前提条件和重要基础。在这方面，无论是“无缝隙政府”理念和中国政府的“大部制”改革，还是既有的、来自国际国内、各个层面的初步实践和经验，都值得总结、借鉴。一个“无缝隙”的“大国资”监管体制，有助于堵塞现有国有资产监管体制的真空和漏洞，改善各类国有资源的配置效率，提高国家治理能力的整体水平。 　　国家“十二五”规划纲要提出要坚持公共管理职能和出资人职能分开的原则，完善包括经营性国有资产和国有企业、国有金融资产、行政事业单位资产和自然资源资产等在内的国有资产监管体制，健全覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和