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建立农村土地银行必要性及制度设计 　　【摘要】建立农村土地银行是推进农村改革发展的现实需要，当前，我国已经具备建立农村土地银行的条件。建立农村土地银行能更好地保护城镇化进程中农民的合法权益，使农民获得更多的土地收益，同时能有效保障我国的粮食安全、生态安全、耕地资源，有利于实现农村土地资源效益的最大化，成为统筹城乡发展、解决农村问题的重要路径。 　　【关键词】土地银行 特征 必要性 制度建构 　　【中图分类号】F832.35 【文献标识码】A 　　党的十七届三中全会决定提出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”党的十八届三中全会决定进一步指出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”两次会议对农村土地相关问题作出的安排部署，是完全符合我国国情实际的，为对农村土地银行的战略性制度构建提供了政策支持。①当前，我国已经完全具备了建立农村土地银行的条件，建立农村土地银行成为推进农村改革发展的现实需要，符合我国农村发展形势要求，符合广大农民群众心愿，应在“大胆试验、审慎推进”原则下建构农村土地银行的战略性制度体系。通过建立完善农村土地银行，让农村土地合理流转、规模经营，有利于实现农村土地资源效益的最大化，使其成为统筹城乡发展、解决农村问题的重要路径。 　　农村土地银行产生背景 　　农村土地银行，是农民经营的土地存贷以及和土地资源相关的具有信用业务的金融机构，建立土地银行的目的是通过政府的调控，对农业、农村和农民进行扶持，有助于增加农村土地资源的效益，是解决农村建设中资金匮乏问题的重要路径。 　　西方发达国家的土地银行，大多数是为了缓解农村资金缺乏、高利贷盛行、经济困难等问题而设立。18世纪末期，德国战乱频仍，民不聊生，许多农民逃离村庄四处流浪，即便是原来较为富裕的大地主也大多债台高筑，高利贷十分猖獗，给农村经济社会发展造成了巨大的损害。德国普鲁士国王认识到土地资源对农村经济发展的巨大功用，为了缓解农村的深层次矛盾和突出问题，减少高利贷对农民的磅礴，使更多资金流入到农村，促进农村经济发展，1770年他下令成立了世界上第一个土地抵押信用合作社，具有显著的土地银行的性质。法国于1852年创办了法兰西土地信贷银行，该银行也属于典型的农村土地银行，为农村开垦土地和购入土地提供专门的、期限较长的贷款服务。20世纪初期，美国发生了以农产品过剩为典型特征的农业危机，严重危害了美国农业农村发展。为了缓解农业危机产生的破坏性后果，美国联邦政府扶持和建立了土地银行，这些土地银行准许农民以土地作为抵押，向土地银行借款以缓解资金紧缺的问题。 　　与上述发达国家的基本情况类似，许多发展中国家在农业和农村发展中也遇到了类似问题，这些发展中国家政府为了解决农业发展资金缺乏的问题，也相继建立了具有政策性特点、支持农业发展的土地银行。比如，1920年印度政府设立了国家土地开发银行，其具有显著的政策性，允许通过土地抵押的方式为农民提供5年到10年或者更长时间的贷款，农民可以通过贷款方式筹集资金、改良土壤、购买农业生产工具等。1966年，菲律宾政府主导成立了土地银行，为农民提供中长期的贷款服务，目的也在于解决农村发展中经济匮乏的问题。 　　农村土地银行主要特征 　　农村土地银行不同于其他商业金融机构，与商业金融机构在经营制度、组织构架等方面各不相同。农村土地银行共同具有的显著特征有： 　　第一，农村土地银行的核心业务是农民以土地进行抵押贷款。在国外，大多数国家的土地银行均专门为农村土地的利用与开发提供抵押贷款服务，其核心业务就是发放农地抵押贷款，土地抵押贷款的对象涉及各种拥有土地的农户、农业实体经济组织。比如，美国的土地银行的贷款对象主要是营业区内的农户和农场，甚至那些为农业服务的商业机构也在贷款对象的范围内。与美国联邦土地银行相比，南非土地银行的贷款发放对象更为广泛，小微型农业企业、大型农场、加入农业的社会群体、从事农业经营的农民等均属于南非土地银行发放贷款的对象。 　　第二，农村土地银行属于政策性涉农银行。农村土地银行的一个显著特征是属于涉农政策性银行，而并非纯粹的商业银行机构，其创办不单纯以盈利为目的，在考虑收益的同时也考虑对促进农村发展的综合效益。基于此，农村土地银行在建立的初期通常会得到政府的大力支持，甚至有许多土地银行是在政府主导下直接成立的。在农村土地银行成立的初期，政府在政策、法律、资金等方面给予大力的支持。比如，美国联邦土地银行创办时所需的资金是由政府财政提供的；德国政府为了鼓励土地抵押信用合作社发展，准许其发行债券筹措资金；印度土地开发银行的组建资金也源自印度政府发行的债券和印度银行；菲律宾土地银行在成立初期，政府持