弹性可控的土地混合利用探索——以中国（福建）自由贸易试验区厦门片区为例.pdfVIP

弹性可控的土地混合利用探索 ——以中国(福建)自由贸易试验区厦门片区为例 张蓉，李晓刚 摘要：土地混合利用对于城市的发展具有重要意义，是提高土地利用效率的必然选择，越来越受到土地管 理者的重视。分析土地混合利用，要明确其概念是广义及动态的，来源于内部要素之间或外部环境的影响。 如何通过变更用地性质或者多用途的混合实现土地的高效利用，“弹性可控”的引导是关键点。弹性体现在 用地性质上灵活变更与混合，对市场环境具有动态应对的能力，并结合简化的管理流程加以保障；可控体 现在负面清单的把控和建议清单的引导，同时开放维度又守住底线。本课题以中国(福建)自由贸易试验区 厦门片区为例，提出混合用地规划建设与土地管理的创新政策，力图发挥土地混合利用的积极作用，作为 弹性可控路径的初步运用探索。 关键词：土地混合利用，弹性，用途变更 纵观我国城市的建设发展过程，一方面，传统的粗放开发理念及当前“土地红线”的 严格限制使得建设用地更加紧缺。另一方面，不管是一宗地只有一种用地性质的机械式规划 手法，还是繁琐的审查机制降低了土地利用者用途变更申请的积极性，都会造成土地的低效 利用，甚至是闲置浪费。因此，国家在许多政策中都强调存量优化，土地集约高效利用等新 目标，而借鉴于国外先进规划理念的土地混合利用成为挖掘土地利用潜力、提高土地利用效 率的有效探索。但若无序的不当的用地变更或混合可能会适得其反，提出保障其发挥积极作 用的规划、管理体系方面的政策不可或缺。 1 土地混合利用概念拓展 在中国，土地混合利用的时间还不长久，从学术界对其评价的诸多认可和各地的推崇实 践中，可以看出它对城市发展的重要意义。各地的实践虽根据当地的实际情况提出了具体的 操作方式并产生了一定的积极意义，但总体来看，土地混合利用的概念还处于一种模糊的狭 隘的理解当中，亟需一种明晰的广义的概念来引导。 类似土地混合利用的概念很多，如综合用地，出自国有土地使用权出让和转让相关规定 [1] 中 ，分析“综合”的概念，偏向于将不同部分、不同事物的属性合并成为一个整体来对待， 所以综合用地强调的是用地性质两种及以上的合并状态，存在一定的局限性。而“混合”更 体现不同要素交织、互相影响的关系。活性用地（余柏椿，1996）[2]，是待定性质的预留方 式，其具体性质的确定根据外部环境和发展需求，在限定的几种用地性质范围内进行选定， [3]提供了可行的 可以是一种或几种，甚至全部。此概念的灵活性很强，“以变应变”的思维 借鉴意义。但当时其兼容范围的规定与今相比稍显脱节，新兴产业的出现让未来用地的可能 性变得更多样、更难把握，可兼容的目标根据规划师自身的评判标准显然不够。 综上所述，土地混合利用既是一种静止的状态，也包含着一种变化，来源于内部要素之 间或外部环境的影响。在当前中国的发展环境和管理体制下，对其正确的理解应该是一种广 义的动态的概念，可以多用途混合，也可以选择不混合只变更用地性质（如图 1 所示）。因 为没有纯粹的单一，即便是只有一种 用地性质，仍然有不同要素的混合。 这样不明确规定两类及以上的用地 性质主要是为了增加用地的弹性，应 对灵敏的市场。同时对一种以上的用 地混合加以引导和鼓励，是提倡空间 的有效整合，增加多样性来盘活存 量，实现集约化利用。 图 1 土地混合利用广义概念示意图 2 国内运用探索 早期的土地混合利用以居民自发改造为主，带有一定的无序性和不规范性。一个是工业 区的快速发展使得配套居住需求增加，简易住宅扩张，形成基本的工业和居住形式混合的区 域，但这种附属工业用地的居住空间往往狭窄拥挤。此外一些住宅底层未经允许改商或亦商 亦居的格局促成居住、商业甚至办公功能的混合，能够激发一定的街道活力，但缺乏空间引 导，能否适合商业、办公用途难以判断，合法性得不到保障。 在逐渐认识到土地混合的重要意义并加以良性引导的初级阶段，多探索建筑综合体为建 设热点的竖向功能混合，如 SOHO 楼宇的出现，将居住与办公空间紧密结合。土地横向功能 混