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构建天津市城乡规划编制体系的实践与思考 吴佳明，李若帆 摘要：本文首先通过梳理和评价天津城乡规划编制体系的发展现状来反映超大城市由于体量与空间关系的 特殊性在落实我国城乡规划编制基本体系时面临的挑战，在此基础上，进一步剖析天津城乡规划编制体系 的具体问题，重构天津城乡规划编制体系的基本框架并说明体系在结构、层次、规划类型三方面的特色， 最后提出完善天津规划编制体系的具体建议，希望为其他超大城市的规划编制体系构建提供参考。 关键词：超大城市，城乡规划编制体系，规划管理，天津 1 天津城乡规划编制体系现状与规划实践回顾 1.1 天津市城乡空间发展现状 天津市的市域面积约为 11919 平方公里，目前全市常住人口约为 1546 万人，以人口规 模计算在我国超大城市中排第三位。广阔的地域和庞大的城市体量为城市空间管理带来挑 战，并且，近年来政策利好等原因引发的行政区划调整和功能区快速发展使天津市空间关系 更为复杂。 一方面，2005 年滨海新区获批为副省级国家综合改革创新区后，其地位由原来的城市 副中心上升为“双城”之一。天津的中心城区、滨海新区以及联系两者的辅城区（即周边新 城）逐步形成了连片的城市化成熟地区，即“中心城市”。这些城区与新城之间空间关系的 变化及市域城镇体系的调整将对规划体系的结构产生影响。另一方面，近年来天津经济快速 发展引发的空间效应之一是产生了数量众多、成长迅速的功能区。天津的各类功能区中包括 六个国家级开发区，地理位置上集中在滨海新区；省级开发区约有 23个，区级示范工业园 约有 31 个，主要集中在近郊区县；此外非经济功能的功能区还有海河教育园等。大部分的 功能区为了指导发展，都编制了空间规划。另外，随着京津冀协调发展的深化，天津还将大 力建设自贸区、自创区及非首都功能承接区，这将进一步推动空间规划层次与类型的细化。 1.2 天津规划实践与现状编制体系评价 经过近几十年的实践工作，天津市规划编制成果丰富，现行规划构建出了城乡规划编制 体系的初步框架，规划推动了城市发展，规划实施与管理工作也与城市发展的总体趋势相适 应。现状规划编制体系的结构符合城乡规划法和天津市城乡规划条例提出的“总体规划＋详 细规划”的两阶段结构。在总体规划方面，除了全市、区县、乡镇等层次，天津还编制了部 分功能区和重点发展地区的总体规划。 在详细规划方面，天津在原有的控制性详细规划层次基础上，创新了“控制性详细规划 ＋土地细分导则、城市设计导则”的技术方法，将建筑特色、建筑色彩、建筑高度、建筑顶 部形态等常见的城市设计的常见内容以导则形式加入到详细规划层次中，加强了详规对城市 立体空间和形态方面的控制力。同时，在中心城区、环城四区、近郊区县各新城、滨海新区 等地区都开展了土地细分导则的编制工作，中心城市、各新城的控制性详细规划目前已实现 全面覆盖。 天津近年来加强了宏观规划的编制力度，《天津市空间发展战略规划》、《滨海新区战略 规划研究》等作为最高层次的空间规划为城市发展指引方向，为下层次规划编制提供指导。 同时，为促进宏观规划内容落地实施而编制了多项专项规划。专项规划按层次划分为市域和 区县层面，按类型划分则涉及了产业、交通、基础设施、资源和环境保护、公共设施、名城 保护、住房建设、防灾减灾、景观、其他专题研究等十个类型。另外，为提升重点地区的发 展动力，天津市编制了一些区县、功能区层面的总体城市设计和局部地区城市设计，强化了 城市设计类规划在规划体系中的地位。除此之外，天津加强了空间规划和国民经济与社会发 展规划的对接，通过编制近期建设规划工作促进规划内容落地实施。 图 1：现状规划构成的天津市城乡规划编制体系基本框架 1.3 规划编制体系现状分析 城市空间发展愈加复杂，则在规划编制与实施过程中就更容易出现规划覆盖面重叠、规 划衔接脱节、规划效力不足等具体问题。比如，部分层次规划缺位，使得下位规划依据不足， 管理调控程序缺失；不同规划由于审批机构不同造成内容难以衔接，相互间由于层次关系不 清难以协调；城市设计和规划策划等新的规划类型与总规、控规之间的关系不清晰；专项规 划数量多且庞杂，规划类型范围不明确等。这主要是因为由现状规划构成的城乡规划编制体 系尚有不完备之处，难以发挥体系的核心作