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规划引领和政策管控双视角下的更新实施路径探索 ——以深圳城市更新为例 缪春胜，王旭，谭艳霞 摘要：深圳作为全国城市更新走在前列的特大城市，经过六年多的快速更新实践和探索，过程中取得了很 大的成绩，成为众多兄弟城市调研和学习的对象。但是，更新实施过程中也遇到了比较棘手的问题，之前 一直在通过政策管控的思路去解决问题。自今年开始，恰值城市更新专项规划编制的开篇之年，深圳市更 新主管部门便积极探索通过规划引领和政策管控“两只手”来共同完善城市更新的管理。目前，规划和政 策提出的解决思路与路径设计已经逐渐在更新实施过程中得到很好应用，并初步取得了良好的市场效果， 此规划引领和政策管控的探索经验可为全国其他城市提供借鉴和参考。 关键词：城市更新，问题导向，规划引领，政策管控，实施路径 1．背景与研究综述 1.1 背景 短短 30 来年间，深圳就从一个小渔村发展成为超大型的现代化城市，创造了人类城市 发展史上的奇迹。作为率先发展地区，深圳在社会经济、城市建设等各方面取得巨大成就的 同时，也最先遇到转型发展的瓶颈问题，受到土地和空间、能源和资源、环境、人口等方面 的制约，城市发展面临诸多困难和挑战，产业升级和空间布局优化的任务十分艰巨，城市内 部发展不均衡的问题仍然突出。特别是经济社会快速发展与土地供给急剧下降的矛盾、城市 功能在空间上的“二元”结构及原特区内外服务水平、环境质量差异较大的问题，已成为制 约城市快速发展的最主要因素。 全面推进城市更新，向存量土地要效益，已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间、优 化城市结构、促进特区一体化建设的必然选择。此外，城市更新还是深圳高举“创新引领” 大旗，加大产业结构调整力度、加速淘汰落后生产力、加快转变发展模式，实现“保增长、 扩内需、抓创新、优结构、重民生”方针的重要抓手。 自2004 年深圳市启动城中村改造，特别是 2009 年以来，深圳城市更新充分利用广东省 《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》政策，解决了存量用地协议出让和 更新范围内历史遗留用地产权处理的问题，建立了利益共享机制，走在了全国的前列。 1.2 相关研究综述 经过对近 10年国内各种规划期刊和相关书籍进行检索发现，关键词中涉及“城市更新” 的相关文章或研究越来越多，说明近年来学者或研究人员对城市更新的关注度呈现增加的趋 势。单纯就以“深圳城市更新”为关键词进行检索，发现相关论述或研究主要集中在以下几 个方面：城市更新单元计划和规划、城市更新实施机制、城市更新制度等。 近年涉及深圳城市更新单元地区划定以及计划、规划编制方面的研究，主要包括:《城 市更新单元制度探索与实践—以深圳特色的城市更新年度计划编制为例》（刘昕，2010），《深 圳城市更新地区规划标准编制探讨》（贺传皎等，2011）,《城市更新规划在规划体系中的定 位及其影响》（吕晓蓓，2011），《深圳城市更新单元规划实践探索与思考》(范丽君,2013)， 《产业导向下存量空间的城市片区更新统筹——以深圳梅林地区为例》（樊华等，2015），《改 造功能区划定与分类规划管理：来自深圳城市更新的经验与探讨》（郝文璇，2015）等。 对深圳城市更新具体制度和机制研究方面，主要包括：《对深圳市城市更新制度建设的 几点思考》（吕晓蓓等，2009），《对深圳城市更新“协商机制”的思考》（赵若焱，2013）， 《深圳市城市更新制度解析——基于产权重构和利益共享视角》（刘芳等，2015），《深圳城 市更新制度存在的问题与完善对策》（邹广，2015）等。 综上，当前研究城市更新或聚焦于深圳城市更新的论文，主要侧重于对既有制度或机制 进行分析，其可能产生的影响都没有得到长时间的实践检验，多停留在制度或机制内容的理 论剖析层面。因此，结合深圳城市更新六年多的快速实践，从剖析问题和解决问题的视角入 手，对未来的城市更新路径进行重新思考与探索，此方面的研究就显得非常有意义。 2 ．现有更新工作机制 自 2009 年 10 月颁布全国首部城市更新办法以来，深圳围绕“城市更新单元”进行了多 项创新。经过几年的实践，以城市更新为主要内容的存量土地二次开发已成为深圳市新一轮 城市建设和发展的重要抓手。 2.1 更新机