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基于粮食安全耕地可持续利用问题 　　［摘要］粮食安全一直都是中央政府关注的重大问题，也是国内外学术界研究的热点问题。本文在分析中国耕地资源面临的形势基础上，探讨了耕地资源保护中存在的问题，提出了实现耕地资源可持续利用的对策建议。 　　［关键词］粮食安全；生态环境；耕地可持续利用 　　［中图分类号］Ｆ３２３［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００５１－０４随着工业化、城镇化进程的加快，以及人口增加和人民生活水平的提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等生态因素对粮食生产的约束作用日益突出，保障粮食安全面临严峻挑战。国家的粮食安全不但要关注数量安全，更要关注质量安全。中国粮食安全不仅仅是本国的事情，也关系到国际粮食市场价格的波动，因此，中国的粮食安全引起了全球的广泛关注。 　　耕地作为粮食生产的最重要的生态因素之一，对保证粮食安全具有极其重要的意义。学界普遍认为，改革开放以来，中国经济高速发展，城镇规模迅速扩大，伴随而来的是耕地资源的大幅度减少。耕地非农化现象的日趋加剧一方面促进了经济的发展，一方面又可能对粮食安全、社会安定、生态环境等产生一定的负面效应（曲福田等，２００４；谈明洪等，２００５）。为了保护有限的耕地资源，国家作出了加强土地管理、切实保护耕地等一系列重大决策，并将其作为基本国策之一，实施了世界上最严格的耕地保护制度。然而，现行的耕地保护制度与政策却并未发挥其作用。研究表明，现阶段协调经济增长与耕地保护的公共政策调整方向是提高土地资源市场化配置程度、将土地利用的外部性内部化、进一步明晰产权、改革征地制度（曲福田等（２００４）。要保持耕地总量动态平衡，应重点保护基本农田，执行分级农田的保护及总体规划和分区控制使用的原则，加强土地管理、土地整理及土地复垦等工作，改善和提高耕地的质量及生态环境，从根本上改善农业生产条件，确保国家的粮食安全（林培等，２００１）。机制建设是耕地保护的治本之策。但目前有关耕地保护方面的研究集中在经济补偿模式与整体框架设计、经济补偿标准厘定、经济补偿资金管理与运作、中央政府－地方政府耕地保护关系、耕地保护多主体共同责任关系等方面。从实际运作来看，需要进一步研究耕地保护中的农户行为与意愿、中央政府激励机制设计等方面（李广东等，２０１１）。 　　当前，中国耕地保护政策中缺乏有效的经济补偿机制，急需建立耕地保护的经济补偿机制，形成完备的耕地保护激励约束机制，增强耕地保护的微观动力，以平衡各相关经济主体间的利益配置关系（姜广辉等，２００９）。一般而言，耕地投入粮食生产的边际利润明显低于其他农地利用方式的利润，为了提高农户耕地保护与粮食生产动力，需要设置耕地保护经济补偿资金（陈秧分等，２０１０）。粮食主产区应作为主要的补偿对象，在耕地保护过程中应该打破传统农业自给自足的封闭循环，遵循耕地保护机会成本的区域差异和区域土地利用的比较优势，统筹区域土地利用，使耕地保护成为实现农业区域专门化的手段（吴泽斌等，２００９）。从保护耕地补偿的标准来看，耕地保护机会成本损失应作为补偿的最低价值标准（雍新琴等，２０１２）。 　　从农民对待耕地保护的角度看，农户对耕地保护补偿标准的意愿相对较低，其中经济发达地区的农户对补偿标准的要求要明显高于经济欠发达地区，而在影响农户耕地保护补偿意愿的诸因素中，地区差异、农户受教育水平及农户对征地的意愿发挥着比较显著的作用（陈志刚等，２００９）。 　　基于粮食安全，本文重点分析我国耕地可持续利用的相关问题，并提出实现耕地可持续利用的政策性建议。 　　一、实现粮食安全所面临的耕地资源形势 　　（一）耕地资源形势分析 　　《全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》）提出：要坚守１８亿亩耕地红线，到２０１０年和２０２０年，全国耕地应分别保持在１８．１８亿亩和１８．０５亿亩。１８亿亩耕地红线是中国粮食安全的警戒线，是铺设粮食安全之路的第一块基石，但我国耕地资源面临的形势仍然不容乐观。 　　１．耕地资源日趋减少的趋势不可逆转。２０１２年３月９日人民网报道，１９９８至２０１０年，全国耕地面积从１９．４５亿亩减少到１８．２６亿亩，勉强达到《纲要》提出的目标。《２０１３中国国土资源公报》中的数据表明，２０１２年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕等原因减少耕地面积４０．２０万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积３２．１８万公顷，年内净减少耕地面积８．０２万公顷。随着工业化、城镇化进程的推进，耕地资源占用将呈现不可逆转的态势。 　　２．耕地质量总体不高，劣质耕地比例将进一步增加。《中国耕地质量等级调查与评定》结果显示：全国耕地质量平均等别为９．８等，其中，低于平均质量等别的１０－１５等地占５７％以上，而高于平均质量等别的１－９等地仅占４３％，特别