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清末城市自治思想及其对近代城市发展的影响 开放基层政权、实行地方自治是清末社会各界的强烈呼声,也是清政府筹备立宪的重要举措。考察当时的舆论倾向以及自治活动的实施,可以发现侧重城市推行地方自治的明确轨迹。 思想界更是依据西方国家的历史传统和现实经验,将城市自治视为实现政治民主化的根基所在,积极要求推进城市自治,改革城市政治。作为寻求社会政治改良的方案,城市自治思想还与20 世纪中国近代城市化进程相伴随,成为城市近代化在政治诉求方面的主要内容,影响着城市的发展走向。尽管城市自治的实施效果与理想相去甚远,但客观上有助于近代城市的发展,成为推动近代城市发展的主观精神动力。 1 地方自治是资本主义国家的1种地方管理制度,是西欧封建社会城市自治传统在近代的发展和演变。鸦片战争前后,地方自治思想随着对西方议会制度的介绍传入中国。近年来,学界对晚清地方自治思想的研究相对比较充分,对清末城市自治运动也多有涉及①,但是对清末城市自治思想的形成、流变及其对20 世纪较长时段内中国城市发展走向的影响尚缺乏梳理,本文拟在此宏观角度作些努力。 城市自治思想尽管形成于清末,然而对西方 ① 研究晚清地方自治思想的论著有沈怀玉:《清末西洋地方自治思想的输入》,台湾中研院近史所集刊第8 期(1979 年10 月) ;丁旭光:《近代中国地方自治研究》,广州出版社1993 年版等。研究清末城市自治运动的论文有吴桂龙:《清末上海地方自治运动述论》,载《纪念辛亥革命710周年青年学术讨论会论文选》下册,中华书局1983 年版; 朱英:《戊戌至辛亥地方自治的发展———湖南保卫局与上海总工程局之比较》,载《近代史研究》1999 年第4 期等。 城市自治制度的介绍却开始于19 世纪50～60年代,与西洋地方自治思想的输入几乎同步。从自强新政开始,相继走出国门、身历目睹域外城市文明的驻外使臣和留学生中已有人注意到国外独特的城市管理制度。1866 年斌椿游历欧洲后,对英国的城市自治制度就有简略介绍:“英属各乡镇,皆公举1人司地方公事,如古治郡者然。”[1 ] (p118) 曾纪泽到伦敦后,对英国的城市管理制度也有所留意,记有:“英之各城皆有城主,能赏罚城中之民??惟每城岁1易主。”[2 ] (p70) 1876年,任驻英副使的刘锡鸿在《英轺私记》中对英国城市自治制度作了较为详尽的介绍,涉及城市自治机构的人事构成、选举办法、职责范围、经费来源、任期限制、就职仪式等内容,较为符合英国城市自治制度的实际。这也是驻外使臣详细介绍城市自治制度的文献。需要注意的是,刘锡鸿在对比英国的城市自治制度与中国古代的乡遂里正制时,还隐然表露出对英国城市自治制度欣赏、赞许的态度。[3 ] (p138～140) 郭嵩焘也记录有伦敦的城市自治制度。他注意到英国“在1千1百810年后,设立伦敦买阿尔衙门, 令民自选”的史实。[4 ] (p370) 买阿尔(mayor) 即市长。他经过实地考察认为:“推原其立国本末,所以持久而国势益张者,则在巴力门议政院有维持国是之义;设买阿尔治民,有顺从民愿之情。2者相持,是以君与民交相维系,迭盛迭衰,而立国千余年终以不敝,人才学问相承以起。此其立国之本也。”论者经常引用其中关于议政院的论述来说明郭嵩焘的西方议会民主观念,却忽视了他对于城市自治制度的重要论述。其实,郭嵩焘认为巴力门(parliament ) 和买阿尔同是英国立国之本,所以他在谈论英国政治制度时总是把2者并举。如他讲:“巴力门君民争政,互相残杀,百数年久而后定,买阿尔独相安无事,亦可知为君者之欲易逞而难戢,而小民之情难拂而易安也。”[4 ] (p373) 以此说明提倡民权容易受到人民的支持,政权有稳固的基础。郭嵩焘对英国政治制度的剖析是深刻的,以城市自治为核心的地方自治制度正是资本主义国家基层民主政治的支柱,而议会则是建立在地方自治民主制度上的中央议决机关,2者在英国政治体制中相互维系,缺1不可。在郭嵩焘看来,巴力门和买阿尔相对比,城市自治制度比国家议院更具有稳定性,更能反映民意从而得到民众支持。 此后,张德彝、洪勋、宋育仁等也陆续记录有国外的城市自治制度。但除郭嵩焘对城市自治制度的认识达到1定深度外,绝大多数人士对城市自治在西方国家民主政治中的地位尚缺乏认识,只是偶尔流露出赞许的态度,还没有提及在国内仿行。值得注意的是,在近代中国寻求救亡图存出路的焦虑和期盼中,最早走向了世界、内心又萌动着对城市文明新知的知识分子,很自然地要将城市的发展进步与国家的政治制度相联系。这种着眼于国内现实需要考察域外城市的倾向,是近代知识分子城市观念的显著特点。[5 ]这从他们走出国门之始对国外城市自治制度的大量介绍中体现