宪制转型视野下的香港行政主导体制.docVIP

PAGE PAGE 1宪制转型视野下的香港行政主导体制　　一、问题提出　　关于港英时期的香港政治体制，金耀基先生称之为“行政吸纳政治”，其中“行政”是指政府管理体制，“政治”就是大众(尤其是精英)的民主参与。强世功先生认为这种理论模式忽略了“谁”来通过“行政吸纳政治”这一主语，而“谁”则关涉主权问题，强先生运用韦伯的支配性权力和参与性权力的二分法为香港政治回归的主权逻辑进行了出色的论证。[1]然而，主权问题的恢复并非代表金先生“行政吸纳政治”的理论失败，我们恰恰看到，国家在复归之后仍然试图运用“行政吸纳政治”来对香港进行管治，只不过换成“行政主导体制”这样一种说法。从这个意义上来讲，“行政吸纳政治”的问题依然存在。然而，为何“一国两制”之下的“行政主导体制”无法像港英时期那样施行呢?其中到底面临什么样的困境?　　学术界对“行政主导体制”的问题及其应对之策进行了广泛而深入的探讨。可能正如陈弘毅先生所言，由《基本法》设计的“行政主导体制”在实践中既可成为一个强势的政府，也可以成为一个弱势的政府。[2]那么，为何目前香港行政主导体制会逐渐弱化呢?行政主导体制逐渐弱化的原因，目前的探讨主要从香港政制发展的角度着眼，认为立法权以及司法权的扩展对行政主导体制是一种致命的打击。[3]无可否认，这种从香港政制发展现状出发的理性分析非常重要，然而由于行政主导体制面临立法院、司法机关、政党政治以及大众参与等多方面的复杂问题，迄今还没有一种清晰化的分析框架指出香港宪制问题的症结，并提出可操作化的方案。基于此，笔者试图将香港的行政主导体制拉入到精英共识和民主化二分的框架之中来思考，在考察这种行政主导体制困境的历史与制度逻辑的基础之上，试图运用此框架分判出香港政治问题的症结之所在。最后从西方“司法宪政主义”的基本思路，提出统治权与司法权的二分法，指出目前之所以产生这种精英共识困境的思维误区，并进而从司法主权的角度，思考通过法治化调解的手段解决中央和香港问题的方案。　　二、历史与制度：香港“行政主导体制”的逻辑　　香港的宪制架构，既反映了中国与英国主权较量，也是香港历史塑造的结果。从这个意义上讲，行政主导体制的产生一方面涉及到港英时期的治理历史，同时也反映中英两国不同的治理理念。而两种文明的治理理念和香港自身的历史在中国的“主权决断”过程中集中体现在《中英联合声明》和《基本法》的文本之中。因而，《中英联合声明》和《基本法》成为奠定香港行政主导体制的制度基础，笔者试图在本部分中梳理这两个具有明显宪制性意义的文本对于香港“行政主导体制”的基本定位。　　“行政主导体制”的关键在于行政长官的领导权威的无可替代性，这无疑是港英时期的政治经验。在港英时期，港督是英帝国女王在香港地区的代表，同时通过港督担任行政局和立法局主席等制度方式凌驾于立法局和行政局之上，形成了所谓行政主导的总督集权体制。这种制度的形成实际上是英国治理殖民地的经验所致，在强世功先生看来，英国的传统是以乡绅为主导的商业化思维逻辑，这种商业化思维在治理殖民地的时候也采取商业化的手段，即“大英帝国则如同吸血虫一样通过商业的管道吸取大陆的资源，但不需要承担任何政治或道义责任。”[4]因而，港英政府在起初也并未考虑治理香港，而是将其视为“借来的地点、借来的时间”，作为“捞钱”的堡垒。但是，在二战后的去殖民化浪潮之下，港英政府鉴于世界其它地方的大规模民族独立诉求，不得不开始思考如何治理香港的问题。在此背景之下，逐渐开放立法局和行政局，吸纳社会精英进入到决策机构之中去，起到精英整合和打造政府权威合法性的效果。正如第十四任总督卢押所言：　　“这种制度的基本特征就在于本地首领要成为完整行政机器的一部分。不是英国人和本地人作为两批统治者相互独立地或相互合作地发挥作用，而是由一个统一的政府来发挥作用，其中本地首领的职责被明确地加以规定，而且要承认他们与英国官员具有平等的身份。英国人与本地人的职责决不应冲突，也尽可能不要重叠。他们之间应当相互补充，而且首领们本人必须理解，除非他能恰当地服务于这个国家，否则他没有权利拥有这个职位和权力。”[5]　　实际上，我们在当初的“一国两制”的制度构想中也力图复制这种“行政主导”的优势。从1984年签署、1985年正式生效的《中英联合声明》的逻辑来看，中英之间争论的焦点在于主权问题，此为涉及到香港“行政主导”体制存续的关键。如果按照一般的回归的角度来思考，香港的回归不仅仅涉及到主权的恢复，而且在政治、社会、经济各个方面都需要与大陆的体制接轨，实现现代国家建设中的权力的无缝隙渗透原则。然而，对主权的理解，特别是“主权权利”和“主权行使”的划分，并以此为基础的“一国两制”方针实际上解决了维持香港现有政治秩序的基本格局。因为，在国际法学家邵天任看来，“香港的主权一直在中国，英国人从来没有