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公共政策分析概说 任课教师： 刘建文法学院政治与行政学系 公共政策分析是当代社会科学体系中的一个重要分支，它以公共政策为研究对象，对公共政策的制定与实施及其社会效果进行综合分析与评价。作为一门学科，公共政策分析的任务包括两个基本的方面：第一，阐明或揭示与公共政策有关的各个环节和因素，分析这些环节和因素之间的相互作用如何影响了公共政策的过程、内容和效果。第二，积累、归纳或发展一切能够改进公共政策质量的科学知识，并为这种知识的实际运用提供专业训练。 政策分析围绕着五个基本问题展开（1）谁是决策者？指处理方法论问题是实质性问题时，决定备选方案的人。（2）怎样获得价值标准并以此作为政策标准，以及怎样观察备选方案之间的关系。（3）什么样的目标值得实现以及它们的重要性如何；（4）从较普遍的意义上讲，哪些时备选方案?（5）良好的政策分析的标准是甚么？ 第一节公共政策分析的历史背景与学科发展 从最宽泛的意义上说，政策分析分背景和人类文明一样古老。政策policy一词源于古希腊语和拉丁语的混合。古希腊语中，polis意思是城邦国家，pur意思是 城市，融合为一个拉丁词politia，后来又演变成中世纪的一个英语单词policie，指从事公共事务或政府管理。这个词最终发展成为现代英语中三个非常重要的单词，policy政策，police警察，politics政治。相应的我们看到，现代社会科学体系中也逐渐发展出三个重要的分支学科，即政治学、行政管理以及政策科学。这三个学科在范围上有很大的重叠，很难绝对划分出彼此间的界限，因为它们主要都是在研究政府、政治和政策。 一、历史上的研究 政策问题和政策研究是伴随着人类文明尤其是国家的形成而出现的。中国作为世界文明古国之一，在政策及政策分析研究方面有大量的思想遗产。在中国，辅佐统治者审时度势、运筹帷幄的“智囊”阶层出现很早。夏商时期的家臣，西周时期的命士，春秋战国时期的所谓门口、策士、谋士等等，他们中的很多人就是古代的政策研究人员。从东汉开始，出现了正式的“智囊”制度。东汉、三国、东晋时期设立监察军务的“军师”；汉以后实行宰辅制度，为智囊人员设立了正式的官职；到了清代，地方政府设立了幕府，实际上就是地方政府的政策研究机构。 在古代西方文明以及世界其它地方的文明中，同样存在着政策以及政策研究的思想传统。这种传统首先发源于一些自治程度比较高的部落文明，并伴随着世界城市文明的扩散与分化而进一步发展。 古巴比伦《汉谟拉比法典》 文明的发展一方面导致了日益复杂的社会问题的产生，它要求有新的方式来稳定城市文明、合理分配社会财富、提供对内和对外的安全保障；另一方面也促进了受教育阶层的发展，促进了与政策制定相关的知识的发展。 随着中世纪文明的扩散和分化，开始形成了较大规模的专门的技术官员阶层，他们往往也就是专门的政策分析人才。统治者越来越依赖他们，在法律、财政、战争等方面提出建议，或提供技术上的帮助。韦伯对公共政策分析人才的历史演化过程这样描述：关键的一步是，位于骑士之上的统治者，因为知识浅薄而无法实施有效的财政管理。 二、政策科学的建立 尽管政策研究和政策分析可以算是一个有悠久历史的学术领域，但那主要是从思想渊源的角度上来说的。从严格的意义上说，政策分析作为一门 学科是在20世纪中期以后才逐步发展起来的。公共政策分析的学科建立有三个方面的标志： （一）专业知识队伍的形成。专门从事教学与科研的大学教授和科研人员取代了19世纪那些统计分析人员、工厂主、银行家等，开始在政策分析中担任主角） （二）研究范围的界定和研究方法的发展（马克斯.韦伯 哈罗德.拉斯韦尔） （三）理论与实践的积极互动 三、政治发展与公共政策分析 公共政策的制定与实施首先是一种政府行为。二次世界大战以后有关公共政策的研究之所以迅速发展，与“二战”以来各国政治发展的新特点以及全球性的政府职能的转变趋势密切相关。其中有三个方面的因素特别重要，他们对于公共政策分析的学科发展起了很大的推动作用。 第一个因素是政治的“低度化”发展，即越来越多的政治问题集中在“低烈度”的层面。 第二个重要因素是政治过程的民主化趋势。西方国家经历了资本主义的经济危机和法西斯主义的政治危机之后，在制度民主化和公民权利保障方面实施了许多有积极意义的改革。许多不发达国家在经过艰苦斗争取得民族独立和经济社会发展的基础上，也开始在政治制度民主化方面取得长足进展。政治民主化的发展使公共政策在整个政治生活领域中的地位和作用变得突出，它有两个方面的表现： 第一，公共政策成为资源分配的重要手段。政治学中的一个假设为前提，即利益以及利益关系是人类社会活动的基础，而政府则以其最高权威身份，实施利益的分配。 第二，公共政策成为政治参与的重要途径。