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论政府威信与法律权威之冲突与平衡 ---兼论行政诉讼之司法独立原则 丁晓华 一、政府职能之历史演变与其法理基础 政府职能是指政府在行政管理活动中的基本职责和作用，是政府通过实施行政活动实现国家行政权的过程，包括政治、经济、文化、社会服务等多项内容。由于政府行为代表了国家意志的权威性，且涉及社会生活的诸多方面，政府职能具有执行性、动态性和多样性的特点。界定政府职能是依法行政的逻辑起点，目的是为了法治对政府权力的约束近代以来西方的政府职能主要经历了三个阶段的演变：第一阶段17世纪至19世纪消极无为。思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说，“法无授权不得行”是行政行为必须绝对遵守的规则。“最好的政府，最少管理”第二阶段19世纪末期至世纪50年代积极包揽式的政府模式。立足于社会、团体本位，以维护社会、团体的利益为依法行政的目的。“最好的政府，最大服务”依法行政的重要目标。政治领域扩大民主经济领域抑强扶弱，公共福利对社会事务大包大揽，“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”。第三阶段世纪60年代以来的，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽包办的事业中入行政合同制度将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门 在我国，计划经济体制时期的政府作用是全方位的，不仅要发挥传统的维护公共秩序和社会利益的守夜警察作用，而且要发挥分配资源、安排生产、照顾社会的家长作用，具有人治社会的显著特征。这一时期政府职能的