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环境政策边缘化现实与改革方向探析 中国人口? 资源与环境 2004 年 第 14 卷 第 3 期 CHINA POPULATION, RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol. 14 No. 3 2004 3 环境政策边缘化现实与改革方向辨析 张世秋 北京大学环境学院 ,北京 100871 摘要 本文认为由于中国现行环境政策的设计、 执行和实施不能有效纳入到社会经济发展和决策过程的主流,不能从根源上解决环 境与发展的矛盾 ,因而呈现出边缘化特征 ,表现在环境政策的末端管理特征、 尚未建立一体化的政策体系、 公平与效率准则未纳入政 策设计过程、 缺乏综合绩效评估、 环境投资总量不足与低效率等。从政策的设计、 作用环境、 作用对象、 作用范围的变化分析了边缘化 的产生原因以及所导致的中国环境保护的误区和问题 ,包括技术、 经济、 生态、 社会效率的分离 ,环境资源的区域配置低效率、 运动式 管理以及政策实施效果与政策目标的偏离等。本文提出改变现存问题的突破点在于构建基于环境权益以及全成本的政策体系和管 理制度 ,并分析了需要解决和突破的关键性理论和实践问题。 关键词 公众参与 ;环境问题 ;偏好 ;多学科交叉 中图分类号 X - 01. 2 文献标识码 A 文章编号 1002 - 2104 2004 03 - 0014 - 05 环境安全是 21 世纪的中国必须关注的重大问题 ,如 促使社会经济活动的三类主体 :政府、 企业、 公众有效发挥 何在快速经济增长的同时 ,遏制和缓解环境和资源压力 , 其作用 ,并协调和制衡其相互关系是保证环境权益有效配 置、 环境管理制度创新的重要途径。 保持和改善中国的环境和资源基础或提高自然资本存量 , 是中国社会面临的关键性挑战。理论和实践都表明 ,发展 1 环境政策边缘化特征 的不可持续性同制度失灵有关 ,意即 :能否实现可持续发 展 ,在很大程度上同经济过程中的决策机制以及经济过程 1. 1 环境政策具有明显的末端管理特征 ,未纳入社 中的各种社会和政治力量的运作特别是与所制定的政策 会经济决策过程的源头管理 密切相关。 环境问题的产生通常都与市场失灵和制度失灵相关。 在这个快速变化的时代 ,有两个核心问题值得研究和 针对环境问题而设计和实施的环境政策在改善环境质量 解决 :一个是环境政策以及与之相关的环境管理制度 ,偏 和保护以至增加自然资本存量方面固然发挥了重大作用 , 离于社会运作以及管理的主体和主流而呈现出的边缘化 但那些针对社会经济问题而制定和执行的宏观社会经济 状态 ,导致环境政策的干预效应不足 ;另一个是在环境保 政策及部门政策 ,因其对社会经济各个层面产生了更深更 护工作的运作方式上 ,客观上存在着单方面强调政府行 广泛的影响 ,并直接影响了各行为主体的行为 ,因而对环 [ 1 ,2 ] 为、 强调自上而下的决策和执行方式、 忽视经济活动的基 境产生的影响 或正或负 可能更大 。许多理论和实 本规律以及社会根本需求和民众根本利益的现象 ,导致环 证研究的结果都已经表明 ,由宏观社会经济发展决策和战 境保护成了政府的包袱和企业的负担 ,加深了保护环境与 略所导致的环境问题 ,难以通过依靠微观领域的环境政策 [ 3 ,4 ] 发展经济的对立。 的调控加以解决 。因此 ,环境问题的缓解和解决 ,必 探求环境资源以及与之相关的各种权益关系 环境权 须针对环境问题产生的源头 ,即社会经济的宏观发展政 益 的有效和公平配置 ,将是中国环境管理制度变革的基 策、 决策和对策、 发展战略以及各种行动方案的制定与执 础和核心问题 ,通过政策体系和政策手段的建立和完善 , 行。 收稿日期 :2004 - 01 - 09 作者简介 :张世秋 ,教授 ,研究方向为环境经济学与环境政策。 3本文系中国社会科学院《中国环境与发展评论 ,2003》 资助的研究成果。 ?14 ?张世秋 :环境政策边缘化现实与改革方向辨析 然而 ,学术界缺乏对这些宏观决策和政策的环境影响 中国目前还没有建立起针对资源和环境质量的一体 的详实研究 ,政府的环境行政主管部门 ,也通常把政策改 化的环境税收政策和定价政策体系 ,更缺乏能够调配区域 革的重点放在已经恶化或者激化的环境问题上以及具体 环境资源有效和公平配置的政策手段 ,导致经济开发、 发 的环境管理目标实现和狭义环境政策的制定与实施上 ,较 展与环境保护的脱节 ,导致社会总资本存量 包括人力资 少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到宏观经济政 本、 人造资本和自然资本 的配置低效率 ,以及诸多与此相 策的变革过程中。 关的公平性问题。 目前中国的环境政策还基本停