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行政强制执行中的审执分离 【摘要】《行政强制法》出台后，我国现行的行政强制执行模式是司法主导型的，但现有规定并不能很好地适应监督行政权的需要。实行无例外的实质审查，同时将审查与实施相分离，才能更好地在公平价值的前提下实现效率价值。 【关键词】行政强制执行模式；行政强制执行权；《行政强制法》；实质审查；审执分离行政强制执行制度，是在相对人不履行行政机关的行政决定时，为保证行政决定的有效实现而形成的一种制度。在这一制度中，行政强制执行权的分配问题，即执行主体决定了一国的行政强制执行模式。《行政强制法》明确了我国的行政强制执行模式，但在具体实施过程中，仍有很多值得探讨和商榷的地方。一、我国现行的行政强制执行模式 《行政强制法》出台前，有关行政强制的内容分散在诸多不同的法律、法规中，缺乏系统性和一致性。关于行政强制执行的直接依据是《行政诉讼法》和最高院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》。这两部法律在行政强制执行权的分配问题上采用的是双重授权，行政机关有强制执行权的，可以自己执行，也可以申请人民法院强制执行。但在实践中，这种双重授权的局面容易导致行政机关怠于行使自己的权力，使行政效率大为降低，或者将一些矛盾冲突比较大的案件申请法院执行，这样做一方面增加了法院的办案压力，另一方面可能出现某些法院因为执行难而拒绝受理部分案件的情况。 《行政强制法》施行后，进一步明确了行政机关的权责范围，原则上取消了行政机关强制执行的选择权。除非特别法中明确赋予了行政机关选择权，则依照特别法的规定。如《税收征收管理法》中规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，做出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。”通常情况下，当事人不履行行政决定时，具有行政强制执行权的行政机关必须依法自行强制执行，没有行政强制执行权的行政机关则申请法院强制执行。鉴于我国目前只有少数法律赋予行政机关直接强制执行权，我国现行的行政强制执行模式以法院为主导，法院掌握着大部分的行政强制执行权，我们且称之为司法主导型强制执行模式。 二、申请人民法院强制执行的现实困境——基于具体条文的分析 《行政强制法》第五章对法院进行司法审查的条件和程序作了专章规定，明确了法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，据以审查的材料包括：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及做出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。法院应当自接到行政机关强制执行的申请之日起五日内受理，并自受理之日起七日内做出执行裁定。仅当存在下列三种情况时，法院才进行实质审查，审查具体行政行为的合法性：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。 行政强制措施，作为国家行使社会管理职能的一项重要手段，依法可以对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制。这样一种强制性手段，一经做出，必然对行政相对人本身产生重大影响。因此，需要对行政强制措施进行必要的、有效的监督，以防止权力的滥用。行政强制措施做出以后，除行政机关自身享有行政强制执行权的外，都要申请人民法院强制执行，这样的制度设计，就是为了通过司法审查来实现对行政权的监督。 但是，法院对行政机关申请强制执行的案件原则上仅作形式审查，而且需在七天内审查结束，不仅不能实现法院对行政机关的有效监督，反而使法院成了行政机关的执行部门，“对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”。［1］如此一来，“司法与行政角色错位、裁判与执行职能颠倒”，相对人不履行行政行为，一方面行政机关可以依法申请法院强制执行，另一方面相对人也可以向法院提起行政诉讼，但由于起诉不停止行政行为的执行，就很可能出现同一法院在先成了执行人后，又充当该案裁判者的情况，那么当具体行政行为不合法时，势必会出现执行回转或者行政诉讼中的裁判不公。［2］另外，我国正处于诉讼爆炸时期，民众权利意识的觉醒本身导致了诉讼案件的激增，将大量行政强制执行案件交由法院执行，更加重了法院的负担。三、国外行政强制执行模式的启发 行政强制执行模式实际上涉及的是行政强制执行权的分配问题，根据享有主体的不同，大致可分为行政主导型和司法主导型。前者以德国、奥地利、日本为代表，主要依靠行政机关自行执行，重在强调行政效能，体现的是效率优先的价值取向。后者以美国、英国、法国为代表，重在保护公民权利，体现的是公正优先的价值取向。 行政主导型强制执行模式，以德国为例，1953年联邦德国颁布了行政强制执行法，该法规定行政行为由其做出的行政机关自行强制执行，同时规定了强制执行的方式分为代执行、执行罚和直接强制方法，这三种