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第四章行政功能论 第一节 行政功能及 其演变 第二节 行政功能的 构成 第三节 当代中国政 府行政功能 第一节 行政功能及其演变 1.1 行政功能的概念辨析 1.2 行政功能理论的演变 1.3 行政功能研究的核心问题 1.1 行政功能的概念辨析 1.1.1 功能和职能的概念 “职能”是社会科学中经常运用的一个概念，它只适用于社会中的人、 组织和事物，它是指某种事物“应有”的作用。对于社会组织而言，职能 是指对实现特定组织目标应起的作用。 “功能”是系统科学的概念。它是指物质系统所具有的作用、能力和 功效。系统的功能是由系统的结构决定的，而同样的结构相对不同环境 又表现为不同的功能。系统功能只有在与环境的相互作用的过程中才能 体现出来。 1.1 行政功能的概念辨析 1.1.1 功能和职能的概念 在社会范围内，功能和职能不能简单通用。功能具有二重性，而职 能是单向性的。就一个社会组织而言，当我们将其视为一个系统时，不 论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的 功能。而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有 主观性。 就两者关系而言，一种社会组织，其所发挥的功能，只有在与该社 会组织所要实现的目标相一致时，功能才表现为职能。 1.1 行政功能的概念辨析 1.1.2 行政功能和行政职能的概念 从系统的角度——行政功能 从组织的角度——行政职能 通过全面了解各种行政功能（正面和负面），结合对系统所处环境 的分析，设定合理的行政职能，从而影响系统组织结构的变革，使其发 挥出积极的功能。 1.1 行政功能的概念辨析 1.1.3 行政功能的特性 （1）政治性。行政功能在总体上是社会统治阶级的利益和意志的 反映。 （2）多样性。古代社会，行政管理与整个国家的管理结合在一 起，其功能比较简单，主要是镇压和剥削。在现代社会，行政系统规模 及其权力要素日趋扩大，行政功能也呈现多样化特点，普遍具有建设、 保卫、服务等一系列重要功能。 （3）扩展性。随着行政的内容和范围不断扩大，其功能也日益分 化和专业化。 1.1 行政功能的概念辨析 1.1.3 行政功能的特性 （4）行政功能是一个相互交错的多层次、多元化的结构体系。从 行政的对象以及包括的内容和任务来看，具有政治、经济建设、文化建 设、社会服务等方面的功能；从行政的过程及其活动方式来看，包括决 策、计划、组织、用人、指挥、协调、控制等各项功能。 1.2 行政功能理论的演变 在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政 治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的 方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来 分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社 会服务成为政治统治的附属物。在这种形态的社会里，行政功能非常单 一，缺乏独立的理论。 1.2 行政功能理论的演变 在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在 客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原 本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。 在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化， 从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产 生了一个演变的过程。 1.2 行政功能理论的演变 1.2.1 重商主义的强政府行政功能论 在西方国家市场经济发展的早期，为在经济上彻底战胜封建势力， 当时资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应 的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经济并未立足的条件下，强 调政府对社会和经济的干预。 政府在实践中扮演了打破地方割据，消除封建势力，组织建立新型 市场秩序，实施对外贸易和扩张，扩大市场范围，实现资本的增值的角 色。 1.2 行政功能理论的演变 1.2.2 “守夜人”的行政功能论——市场经济理论与有限政府 “守夜人”的行政功能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的 主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。 之后，有关经济学者提出的关于限制政府行政功能理论的代表是 亚当·斯密的市场经济理论。 假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的 （1）保护国家安全；（2）保护公民个人安全；（3）建设和维护 某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。 1.2 行政功能理论的演变 1.2.2 “守夜人”的行政功能论——市场经济理论与有限政府 “守