评析行业协会职能定位及管理体制的完善.docVIP

PAGE PAGE 1 评析我国行业协会职能定位及管理体制的完善 　　开始于20世纪七八十年代的“一场全球性的‘社团革命’”，正在成为“整个世界多元社会的规模宏大、高度活跃的组成部分”。社会领域己经从经济领域分离，形成了如萨拉蒙所说的第三部门。自治性、自愿性、非营利性、公益性等特点是第三部门存在和发展的基础，它能满足政府和市场无法满足或不能很好满足的社会的许多重要需求，与政府、市场构成合作伙伴式关系，这就是政府、市场与市民社会的三元模式，三元模式的出现扩大了国家立法的内容，各国针对行业协会的立法开始发展起来。 　　一、我国行业协会立法现状及特点分析 　　当前我国行业协会立法现状主要体现在以下几个角度：第一,从法律看行业协会立法，现仅有一些单行法律就某些特殊行业协会做出特别规定，例如：《律师法》对律师协会作的规定、《证券法》对证券业协会做的规定等。第二,从行政法规看行业协会立法，当前实施的只有1998年12月30日颁发的《社会团体管理条例》，但该条例也没有从实体角度对行业协会的运行进行规定，只能是一部程序性法规，其余就是国务院出台的相关指导性文件或规范，比如：2007年05月13日国务院办公厅颁发的《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》。第三,从各部、委的部门规章上看主要是适用于由自己主管的行业协会。比如《国家经贸委主管的行业协会管理意见》，还有的就是民政部的一些规定，比如《关于社会团体登记管理条例有关问题的通知》、《民政部、人事部关于全国性社会团体专职工作人员人事管理问题的通知》、《民政部关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》等等。第四,行业协会立法数量最多的是各省、地、市颁发的地方法规、地方规章和地方性文件，这些主要是为了规范各地区的行业协会。 　　综上所述，我国行业协会立法从总体上看还不健全和不完善。可以归纳如下几点：第一,上位法所调整的法律主体不明确。在《社会团体登记条例》中规定调整的对象是社会团体法人，没有明确行业协会属其调整对象，从而也就不能从立法角度给予行业协会明确的法律属性和地位。第二,上位法没有统一法律精神和适用原则。整个行业协会立法系统在无法律精神和法律适用原则的前提下各自立法，各地和各部门呈“纵横”无序状态，导致法律适用上的混乱。第三,法律化程度不高。除了上位法的数量少之外，立法内容明显不全，对行业协会实体性规范立法极少，处在概括性状态，大部分是从程序和管理角度上立法，比如在《社会团体登记条例》中大部分是对社团体设立登记程序和监督管理做出规定，而对社会团体职能和职能性权利处空白状态。使下位立法没有明确依据，只能根据各自作用，随意创设职能和管理制度，导致行业协会，五花八门，重复职能设立和职能运行错位严重，协会管理交错不一。第四,立法权威受到高度质疑。由于下位立法多样，职能随意创设，有些地方甚至是一份文件一个协会就可以开办了，一张办公桌一个牌子就可以运行协会的职能，当然这主要体现在体制内形成的行业协会。第五,立法设计不科学，形成严重的“体制”后遗症，各地协会无法实现协会职能优化，协会的体制改革缓慢，步履艰难。该体制主要体现在对行业协会的双重管理体制上，在以下的篇幅中将给予详细阐述。 　　二、　我国行业协会管理体制现状及不足 　　(一)行业协会管理体制的现状 　　我国《社会团体登记管理条例》规定在我国成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照规定进行登记，由发起人向登记管理机关申请筹备。这些规定严格限制了各种行业协会成立的自主性，能否成立完全掌握在业务主管单位的手中，即实行双重性实质审查，严格的准入许可主义。未经审查同意且通过民政部门登记而设立的行业协会当然具有违法性，那么业务主管单位理所当然可以采取法律措施，扼制其形成或给以取缔。 　　在《社会团体登记管理条例》中对登记机关职能的规定除了行使登记职责外，还具有管理的权能。并详细规定了登记机关和业务主管单位对协会的法律监督权及监督内容。这就是登记机关具有对成立后的社会团体进行法律监督的职能基础。在现实中业务主管单位往往通过业务指导来执行对行业协会的管理和监督，但在实际指导过程中业务主管部门往往涉及协会所有的运行职能。在2001年2月23日民政部颁布实施的《民政部关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》中指出社会团体业务主管单位的职能应能涵盖所属社会团体的业务范围，并能够对主管的社会团体进行业务指导，各业务主管单位必须对其所主管的社会团体负责。重新确认了社会团体业务主管单位对社会团体业务具有“负责”的职责。 　　综上所述我国行业协会从准入机制和业务指导两个方面正式确立了我国政府对行业协会实行双重管理的体制，这也是我国双重管理体制的法律基础和法律途径。 　　(二)行业协会双重管理体制的弊端 　　1、内部治理结构的设置不合理