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三化背景下农村集体土地管理问题研究 　　【摘要】 　　当前农村土地管理之所以产生诸多社会问题，主要是因为现行农村土地管理制度过于强调政府权力的主导地位，而对农民的主体地位没有给与足够的重视，从而无法从根本上消除村民自治组织领导成员与基层政府官员相互勾结，共同侵害农民权利的制度空间。要妥善解决农村土地管理问题，政府可以考虑通过切实推进村民自治制度，逐步弱化政府权力，提高村民自我管理能力，主动放手“让”农民自己作主，而不是“替”农民作主去管理农村土地。 　　【关键词】 　　村民自治 土地管理 农民权利 农村 　　目前，中国农村土地管理正在经历一场继土地改革、人民公社化和家庭联产承包责任制之后的又一场史无前例的土地制度改革，中国农民合法权利的宪法保障也正在经受严峻的考验。自家庭联产承包责任制载入宪法一来，农民土地权利有了最基本的宪法保障，由此激发了中国农民极大的生产积极性和主动性。在制度的激励下，中国农民迅速地解决了温饱问题，并逐步摆脱了贫困，目前正向富裕生活迈进。 　　然而，在中国农村经济的快速发展过程中，不断增长的城市化、工业化建设用地需求与农民权利之间的矛盾也逐渐显现。在国家主义思维和重管理、轻权利的理念主导下，一些地方政府为满足城市化和工业化的用地需要，推进城市化和工业化的快速发展，以牺牲农民土地权利为手段，强行实施征收拆迁，从而造成自焚、上访、群体性事件等恶性事件频繁发生，最终影响了社会的和谐、稳定与可持续发展。近年来，面对越来越严重的社会问题，中央政府开始反思国家主义思维和重管理、轻权利的土地管理法治理念，并尝试从保障农民权利为路径，重构农村土地管理制度。从上世纪90年代新农村建设政策的构思，到2004年前后人权入宪和新农村建设战略的出台，再到2007年前后以城带乡、城乡统筹发展方案的提出，均反映出中央政府在国家理念方面的反思。令人遗憾的是，中央政府的反思并没有得到地方政府的合理回应，近年来，一些地方政府在任期政绩、土地财政甚至是某些官员个人利益的驱动下，借新农村建设和城乡统筹发展之机，违背农民意志，强行“撤村并居”，在农村大拆大建，大肆圈占农民的土地，导致很多农民流离失所、背井离乡，从而激起了农民的强烈不满。尽管新“圈地运动”给很多农民带来的不是幸福，而是痛苦，甚至是自焚、自杀，但是，由于“圈地”可以给一些地方政府及其官员带来巨大的政治和经济利益，地方政府还是在全国各地迅速掀起了“圈地”高潮。目前，“圈地”运动大有席卷全国之势，新一轮大跃进式的新农村建设，已经在一些地方政府开始出现。 “圈地”的一个实际结果是将这么多失地农民集中安置在一起，信息传递和人员组织都变得异常便捷，加上农民因生活方式改变而产生的诸多不适应，以及由这些不适应带来的怨气和不满，都是不利于社会和谐的因素。 　　一、农村土地管理亟需解决的问题 　　（一）占补平衡制度与农民权利保障 　　为落实国家的“占补平衡”制度，河南省政府2003年制定了《河南省易地补充耕地管理暂行办法》（豫国土资发[2003]86 号文件）。2012年河南省国土资源厅又发布了《河南省国土资源厅办公室关于进一步严格控制易地补充耕地的补充通知》，对易地补充耕地行为进行规范。从目前来看，河南省之所以着力推进易地耕地补充制度，主要是因为河南省的耕地占有和耕地后备资源分配不均。从总体来看，河南各地由于地形特征、耕地量、人口等因素，造成各地耕地占有量不同，所面临的耕地压力也不一样。以河南省商丘市为例，近年来商丘市每年需要新增建设用地约1400公顷，但国家批准商丘市的建设用地每年也只有500公顷左右，建设用地缺口大约900公顷左右。由于商丘市辖区内均是基本农田，根本无法开垦900公顷耕地来完成国家占补平衡的任务。而同期有些土地整治较好的市，如新乡市通过治理砖瓦窑、空心村等措施，到2008年为止，已经整理出复垦土地1160公顷。 假设商丘市有占补平衡土地面积为900公顷的任务无法完成，则商丘市可申请河南省国土资源厅从新乡市调出900公顷来冲抵任务。按照2007年河南省对耕地开垦费的最近调整标准来看，基本农田开垦费为20元每平方米， 商丘市需要向新乡市缴纳土地开垦。因此，通过易地补充耕地制度，商丘市在不违反国家土地管理占补平衡政策下，城市新增建设用地有了保障，而新乡市的土地开垦也有了一笔可观的收入，所以，易地占补平衡制度倒不失为一种互利互惠、互通有无、协作发展、共同进步的土地管理制度。 　　但是，省内易地耕地补充制度并不一定能给农民带来实惠和利益，也不一定有利于国家的耕地保护。商丘市因为有了易地耕地补充制度的支持，也就可以逃过占补平衡制度的监管，任意征收农民的基本农田，从而导致商丘市的基本农田进一步丧失，商丘市的部分农民势必因失去土地而合法权益受到损失，因为商丘市给与失地农民