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以“群众参与土地开发”破解城建难题 　　摘　要　要避免以往城市建设中经常出现的征地、拆迁矛盾纠纷，避免因此带来严重的社会后果，就必须改变土地征收、拆迁、开发模式中“与民争利”的现象，恢复居民对自己拥有土地的优先开发、经营权，让群众参与自己土地的开发。群众参与土地开发的具体形式包括：让群众经营自己的土地和让群众参与项目建设。这种思路在实践中已初见成效。 　　关键词　城市建设　群众参与　土地开发 　　中图分类号：C912.8　　　　 文献标识码：A 　　一、城市建设的问题及根源 　　在我国当前条件下，城市建设的主要问题是土地、房地产开发问题，其中的难题又是因土地、房地产开发引起的征地、拆迁纠纷问题。建设部原副部长刘志峰早在2001年就表示，1999年至2001年上半年，建设部接待来信、来访总量为1万8千多件，其中，拆迁问题约占总量的18%。在集体上访中有80%是反映拆迁问题的。仅2001年7-8月，在1545件来信来访中，反映拆迁问题的就占21%??P。 　　多年以来，我国政府一直致力于大力解决征地、拆迁引起的纠纷问题，避免征地、拆迁影响到社会的安定团结和政府形象。2001年国务院通过了《城市房屋拆迁管理条例》。然而，建设部原副部长刘志峰在2002年再次透露，建设部当年1―8月份受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题的占28％；上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70％；在集体上访的123批次中，拆迁问题占83.7％??Q。 　　问题的根源在于，以往城市建设的基本思路，就是所谓的“经营城市”。然而，由于“经营城市”从概念到实施机制的不成熟，其在实践中更多地展现出的却是由“经营”带来的问题。比如：在不少城市，“经营城市”最终演变成了“经营土地”，土地成为了城市的“第二财政”。而经营土地的本质就是：把群众的房产或地产通过政府行为低价征过来，然后高价招拍，政府最终赚得大部分土地溢价，形成土地财政。而开发商也通过各种正常、非正常途径取得土地开发权，进行商品房开发销售，赚取巨额利润，其中大多也包含一部分土地溢价。 　　在“经营城市”的思路下，一些城市大规模“拆房子、倒地皮”，为了取得“经营收益最大化”，“经营者”采取各种手段降低“成本”，压低拆迁安置费，乃至巧取豪夺地“强制拆迁”，这种做法高度损害群众的利益，必然遭到群众的抵抗，其结果必然导致因拆迁纠纷产生的上访、涉诉案件日益涌现，并且愈趋严重。 　　二、让群众参与土地开发 　　按法律规定，无论农村居民还是城市居民，无疑都对自己依法拥有的各类土地和房屋享有法律赋予的各项权利。因此，虽然基于社会经济发展的需要，国家有权对任何类型的土地进行开发建设，居民也有责任、有义务服从社会整体发展的需要，在得到合理补偿情况下，按规定交出他们的土地使用权。但是当居民所拥有的土地或住宅用地需要进行各种类型的建设、开发时，享有最优先的建设、开发权的就应该是这些土地的拥有者。以往的土地开发模式实际上是剥夺了居民对自己拥有的土地的优先建设、开发权，即经营权。权与利是紧密相关的，当优先经营权被剥夺之后，居民的各种利益自然很难得到有效保障。 　　要改变以往土地征收、拆迁、开发模式中“与民争利”的现象，避免因此出现征地、拆迁矛盾纠纷，避免因此带来严重的社会后果，就必须恢复居民对自己拥有土地的优先开发、经营权，恢复群众对自己所拥有土地的主体地位，让群众参与自己土地的开发。 　　在现实中，在确保群众分享自己土地开发权益的前提下，结合不同的土地开发项目性质，群众参与土地开发的具体形式应该分为两类：让群众经营自己的土地和让群众参与项目建设。 　　三、让群众经营自己的土地 　　恢复群众对自己土地的优先开发权，让群众经营自己的土地，也就保证了群众享有自己土地开发的收益权，其中自然也主要包括土地的溢价权。这必然能够有效地保护群众的土地权益，避免群众因自己的土地利益受到损害而上访、涉诉。当然，在市场经济条件下，不具备土地、房地产经营资格的居民个体，对自己土地的开发、经营权并不是直接实现的，这些权益的实现需要通过一定的途径和形式。可供选择的具体方法有： 　　“群众成立公司，自行建设法”：以社区（村）居民为主体，由居民发起成立项目开发公司，每个居民都享有平等入股权，根据所投股本的多少分配股权。然后由居民成立的开发公司通过法定程序取得本村项目开发权，自己发开，按股分红。 　　“群众成立改造小组，测算招商法”：在群众发起成立开发公司条件不具备的情况下，以社区（村）居民为主体，通过民主的推选方法，成立城中村改造小组，由小组进行项目测算，确定总体成本收益预算后，按收益最大原则对外统一招商，协定项目开发后的收益分配，保证居民的项目开发收益。由村改造小组选定开发商后，再由选定的开发商按法定程序取得相应的开发权。最终取得的开发收益由开发商和居民按