社会福利轨制之基础理念跟结构.doc

PAGE PAGE 1 社会福利制度之基础理念及结构 　　壹、前言 　　所谓「社会国」的理念在德国实则经历了许多转折;对「社会国」的理解与当时社会中通行的价值观与共识总是息息相关。社会福利措施的基本理念由早期的防治贫民暴动、维持社会治安，经由工业化、社会解构之后为避免社会问题而由国家承接起社会照顾的责任，演变到以法定强制保险来保护国民免于一般性的生活风险(生老病死等)，在此庞大的社会安全机制之后的基本理念已有数度钜大的变迁。这是在法制比较上首先必须留意的一点。 　　再则，历史上理念的变迁，也总是会在现行制度中留下痕迹。即使在现行的德国社会福利制度之下，其形成与解释仍然是由多数基本理念所并行支配，而且其间并非全无摩擦与抵触，具体的社会政策决定往往还是取决于政治力与社会力的运作。但这并非代表对德国社会安全体系作「制度理念」层次的考察缺乏意义。相反的，本文以下的论述可印证，所谓「制度理念」对德国社会法制建构的强大影响力。对在此所提及的现实环境因素毋宁是希望对研究对象作更完整的说明。 　　最后，在本文法制比较对象的选择上，先决的因素当然首先是笔者较熟悉的德国宪法与社会安全体制，惟比较对象的取择并不应同时决定了立场的抉择。他国法制的观察与分析对我国社会福利体制讨论诚然有相当助益，为要落实到具体的法制建构上尚有相当大的落差，而这都还需要密集的相关研究(包括其它的比较法制分析及台湾社会本土研究)，否则难以轻言他国法制的优劣。 　　贰、德国之「社会国」福利体系所面临的危机与挑战 　　西、北欧诸国在社会福利法制的发展上有长年的运作经验以及令开发中国家钦羡的成效，但是在近年来景气衰退、人口结构老化、医疗费用高涨、高失业率、欧体之负债限制的影响之下，裁减社会福利给付已成为普遍的趋势。惟在这些所谓的「先进福利国家」，社会福利体制已紧密融合在国民的权利意识与生涯规划之中，社会给付的缩减处处引起社会力强烈的冲击与反弹，因而如何在追求社会国理念的同时又能兼顾社会福利体系之经济上的可行性，已成为各国政府所必须面临之最严酷的挑战。 　　德国社会福利体系的发展，历年来也受到各种角度的检讨与批评，尤其是如社会学者之主张「人的需求不能完全由物质与金钱给付来满足」;「个人责任感的减退导致社会资源的被滥用与浪费」;或「将老人安养视为保险机构责任导致家庭功能失衡，而老年人忧郁而终」，都是十分值得深思的批评，也是我国在建构社会福利政策之际所应考虑的。惟本文探讨的范围无法包含社会心理因素的评估与探讨，而只能限于法制的比较分析，所要处理的重心乃是支配德国社会福利制度建构之根本理念，试图对此庞杂的给付机制作一体系性的整理，使得进一步的法制比较工作能有一初步的基础。 　　参、德国社会福利体制之基本理念的演变 　　基本法奠定初期之「社会国」理念本是指向于对工业化与资本主义化所带来之负面后果的修正，其立意乃是在于「协助个人回归到能够自助的「常态」」。在此立意中已可看出其制度建构的基本预设：一个成年人经由工作收入满足其个人与家属的需求乃是此社会福利制度所设定的「常态」，从而个人对其生计的自我责任也站在第一优为，相对地，国家的照顾责任则只是备位性的，只有在个人的生计「常态」发生欠缺时才介入，其目的也只限于使个人回复能够自助的状态。 　　然而，此个人与国家责任的优位顺序却随着社会实况与国民意识的变迁有了变化。随着德国战后经济复兴的成果以及持续的社会福利法制化，各种具有法定基础的社会给付已逐渐被视为当然，本来是设计为弥补个人生计欠缺的备位社会给付转变为「国民应享有的权利」，而请领种种社会给付也被纳入个人生涯规划的「常态」之中。 　　惟这种发展并非偶然，也非理所当然，而是政治实态运作与国民法意识相互作用的结果。首先应提起的是：没有一种社会福利给付是单面地受益给国民的。社会给付机构在支出面的增加负担必然会导致在收入面平衡的要求，因而每一种社会给付的增设都无异于再一次授权国家介入社会所得的重分配过程。在此过程中，个人对本身所得所能支配的比例也随着保费或税捐的加重而愈加限缩。而为了降低国民的抗拒，这种课征高额保费的措施往往伴随着默示的政治承诺(国民经由保费缴交可换取优厚的「对待给付」)，或是所谓的「代间契约」的观念的导入(对上一代优厚的奉养可换取下一代同样对待)。再国民法感觉当中，请领社会给付因而成为其当然的权利所在，国家的角色不再是急难的救助者，个人生计上的大小风险，从些微的伤风感冒，到老年、长期伤病的安养，不知不觉中都成为国家(或法定义务保险机构)当然的责任所在。 　　这种个人自我责任的淡化以及对法定福利给付机构的依赖成为德国社会福利体系所必须面临的结果。而这种依赖的肇因却正是国家导入的法定强制义务保险，国家无论如何也不能推卸其照顾责任;惟另一方面财政困难也同样是无可回避的问题，「代间契约