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公共治理针对传统公共行政模式的应对 　　摘 要：基于政治行政二分的传统公共行政运行模式在现今显得捉襟见肘、漏洞百出，主要表现是公共性缺失和效率低下，这一问题的根本原因在于代仪制下的民主政治并不能有效服务于行政，却反过来归罪于行政。针对这种困境，文章探讨了治理作为一种应对方式能否有效应对的问题，文章指出治理的核心是公民参与，目标是追求民主的实质性与广泛性，但面临着公民冷漠和公民参与不畅两大难题，基于此，文章最后提出了应对这两大难题的措施。 　　关键词：公共行政；政治行政二分；治理；公民参与 　　一、传统公共行政模式 　　（一）公共行政的起源 　　威尔逊于1887年发表了《行政学研究》，标志着行政学的诞生，威尔逊提出的基本思想――后经由古德诺发挥――直至现在都是研究公共行政的一个绕不开的主题。即一切关于公共行政的理论思考和实践安排，都必须考虑政治与行政二分的框架。 　　正如张康之等人注意到的，一百多年来，许多学者误把政治行政二分的原则当做是普适的，但其实这一原则的提出，是嵌含在特定的历史情境之中的，它有着强烈的时代局限性与具体的针对性。 　　19世纪末期，西方行政主要面临以下问题：一是长期存在的政党分肥制度使行政系统受政党竞选的更迭而周期性震荡，严重影响了政策的连贯性与延续性；二是行政系统裙带关系与腐败严重，寻求上层关系表示衷心成为行政生态的生存规则；三是从事行政工作的人员缺乏足够的保障，难以对社会精英构成较强吸引力，人才的欠缺也是行政系统运转不畅和效率不高。很明显这三个弊端是有紧密的因果关联的。 　　早期行政存在的这三大弊端，促使西方学者探求其解救之道，而政治――行政相分离就是基于这种前提下提出的，至此，政治行政二分成为主要遵循原则，几乎同时性的，官僚制、文官制度和泰勒主义被确立为公共行政的三大原则。这四大要素构成的理论范式共同确立了传统公共行政的基本框架。可是这一框架的确立却忽略了政治行政二分意义上的政治层面的问题，因此也导致这一模式到后来饱受诟病。 　　（二）风雨飘摇的传统模式 　　传统公共行政模式行进至今，随着其弊端的愈发凸显，已经惹来众多批评，变革的呼声日益强烈，这一要求也促使新公共管理、新公共行政，新公共服务等理论的兴起。 　　简单说来，传统公共行政模式的弊端在于这一模式并不能有效的实现公共行政的目标，主要表现是公共性缺失和效率低下。这两点的孰本孰末也构成了自1952年始的西蒙――沃尔多之争的主题。西蒙主张引入逻辑实证主义，重建一门更加精致、更有效率的行政科学。沃尔多注重将民主等规范价值引入公共行政中，强调公共行政学就是一种政治理论。基于政治行政二分法的公共行政，从理论上来讲，一开始本是要追求效率的，因为公共性已经由政治提供了保障，泰勒主义的立足点就是效率。所以秉持价值中立的行政部门的任务就是高效地执行政策。这是西蒙所秉持的观念。然而更多的情况却是，政治本身并不能很好地为行政服务，反过来却还要栽赃行政。主权意志尚未形成，政策的公共性缺失，而沃尔多之所以强调公共行政的价值规范，强调公共行政学是一种政治理论，原因就是他看到了这样的事实。 　　传统模式的弊端本质上出现在政治层面，所以诸如人事制度调整、官员道德重建、绩效评估等一系列堂吉诃德式的主流改革并未能起到多大作用，因为这些改革本质上还是在强调政治――环式民主的有效性。而宪政主义者的改革要求――要求行政官员首先要忠于宪法，其次才是选举官员――也忽略了传统公共行政要寻找替代模式的要求。相反社群主义者倒是更激进一些，可是它却无法应对公民冷漠的问题。 　　（三）新的社会基础 　　就在传统公共行政困境频发却又一时难以解决之时，社会的发展却是飞速的，新的社会基础正在形成。这一新的社会基础被诸如“后工业主义”、“后帝国主义”、“后现代”、“消费社会”、“全球化”、“新资本主义”、“信息时代”、“文化歧异时代”等一些词语所描绘。然而从根本上来说就是两点：市场的全球化和社会的多元化。一方面，市场的全球化使得整个世界变成一个有联系的整体，然而在此基础上并没有一个保障这种联系有序进行的机构。因此许多问题就从这有缝的国际社会间衍生，一个区域内的问题很可能会波及整个世界。另一方面，社会的多元化使得一致性更难以达成。公共政策一刀切的形式将很难调和多元群体的分歧。 　　传统的公共行政模式已经面临严重的困难，各种各样的改革要求也并不能有效地解决，而新的社会基础又对这一模式提出了新的挑战，那么治理作为一种应对方式，能不能提供有效的解决方案呢？ 　　二、公共治理对传统公共行政弊端的应对 　　（一）公共治理的核心：公民参与 　　治理理论并非兴起于公共行政范式的广泛争论中，它源始于福利国家对执政危机和挑战的应对，但不得不说，作为一种跨学科的理论构建，治理理论对一系列政治学