从发达国家经验看灾害损失阈值在城市管理中应用.docVIP

从发达国家经验看灾害损失阈值在城市管理中的应用 　　近几十年来，全球气候正经历着以显著变暖为主要特征的变化。极端灾害事件的发生伴随着全球城市化程度的日趋增加，使得全球城市的灾难风险存在高度的复杂性和全球联动的特点，严重影响了实现社会可持续发展的进展。譬如，2011年日本大地震、泰国洪水，2012年美国的桑迪飓风等，这些灾难对其附近地区如东京、曼谷、纽约等核心城市造成巨大的人身和财产损失，对世界经济、国际贸易、全球产业链也产生重大影响。 　　2015年3月召开的联合国减轻灾害风险世界大会（WCDRR）仙台会议指出：在过去十年中，灾害造成70多万人丧生，140多万人受伤和大约2300多万人无家可归，有超过15亿人在各方面受到灾害的影响，经济损失总额超过1.3万亿美元。《2015-2030年仙台减少灾害风险框架决议》指出：至关重要的当务之急是要预测、规划和减少灾害风险，以便更有效地保护个人、社区和国家及其生计、健康、文化遗产、社会经济资产和生态系统，从而增强其抗灾能力[1]。 　　因此，如何通过科技、经济、政治、社会等管理手段，提高城市的有效风险管控，降低城市潜在的系统性风险，增加城市的灾害恢复能力，尽最大可能地保护城市的发展成果和机遇，是所有城市管理者面临的重大挑战。 　　本文在阐述灾害损失阈值的基础上，结合发达国家城市抗御灾害的经验及教训，从灾害损失阈值的应用角度，探讨提高城市抗御灾害潜在风险和增加城市的灾害恢复能力。 　　一、灾害损失阈值的定义、意义与应用研究探索 　　灾害损失阈值是指为维持承灾体自身功能状态对致灾因子所能够承受的最大灾损率的程度。它从承灾体的内在特征（如暴露程度、脆弱性、防灾抗灾能力等方面）和所在区域的外在条件（如未来灾害可能达到的强度与频度），揭示灾害损害程度发生的临界值（如图1所示）。 　　在此有必要明确指出：灾害损失阈值是随社会进步与发展的动态函数，同时亦是受到灾害及灾害链冲击频率的动态函数。以图中房屋为例，倘若随着社会的发展，图中房屋的建筑结构由木质框架发展为砖混结构，其灾害损失阈值将呈现很大的改变。倘若图中房屋在飓风中部分受损，本来仅位于F0-F1区间的损毁，其后因为飓风导致的电路短路引发火灾，造成F2-F5级别的房屋损毁，其灾害损失阈值亦同样可以呈现很大变化。灾害损失阈值的研究结果有助于进一步完善灾害损失评估指标体系建设，而且有可能成为科学研究中对于灾害的预防、损失的量级及其灾害评估的关键指标[2]。 　　灾害损失阈值的重要意义之一就是将某一特定地区固有社会形态原本对于各种各样灾害的抵御能力进行整合，从而可以从“整体思维”的角度，从承灾体的内在特征（如暴露程度、脆弱性、防灾抗灾能力等方面）和所在区域的外在条件（譬如未来灾害可能达到的强度与频度）揭示灾害损害发生的临界值。 　　现实生活中，某一地区对于某一灾害种类的抵御能力，也就是对于某一灾害种类在某一种强度条件下的损害程度，实际上是一个加权平均的统计数值。譬如地震灾害中对于特定地区的民居建筑物的损害程度，虽然都是处在同一地震加速度的场作用下，由于民居建筑物的自身特征（如结构、建造年代、材料、层高等）导致的暴露程度、脆弱性、防灾抗灾能力等方面的差异，与所处地理位置、地形地貌和地质条件的差异，就可以反映出截然不同的灾害损失程度。 　　灾害损失阈值研究成果的应用，可以在自然灾害损失评估领域宽泛展开，在社会科学管理方面也具有宽泛的应用前景。如城市的紧急状态下的应急管理，就是通过一系列有效管理行为来预防和处理突发公共事件，以使公共组织及其成员摆脱危机状态的行为过程。其宗旨是通过提高政府应对突发危机事件的预警能力和救治能力，及时有效地处理危机，迅速恢复社会稳定，将突发危机事件带来的危害与损失尽量降低到最小程度。应急管理的关键问题是确定危机事件触发和启动应急管理的时点。灾害损失阈值在社会管理方面的应用，可以预先或者及时给出其所对应区域的危机态势失稳的临界值，即启动应急管理预案的时点与等级。 　　越来越多的灾害案例告诫人类，面对灾害，城市公共安全的有效管理不容回避，城市的历史就是一部防御灾害的历史。仅就目前的科学技术和经济发展水平而言，我们可能无法准确、全部预测或防止突发事件的发生，但绝对可以借助灾害损失阈值的应用，预先判断城市可能遭遇到的灾害种类及其强度，明确在各种灾害面前城市的脆弱性和暴露程度，正确评估城市各个社区作为独立的承灾体在灾后的恢复能力，给出该城市在现有条件下应对各级各类灾害事件的灾害损失阈值。结合全球气候变暖、极端灾害事件强度增加以及城市化发展对于当地局部环境条件的改变，计算出城市在可预期的未来能够容忍各级各类灾害事件灾害损失阈值，通过调整使城市整体的灾害损失阈值得以充分满足对于未来各种灾害的风险容忍，即达到了提高城市自身的