从多元主体到程序分工公共服务供给网链化模式生成逻辑.doc

从多元主体到程序分工公共服务供给网链化模式的生成逻辑 　　[摘 要]从宏观视角来看，公共服务供给是在多元主体平等协商、合作互惠的网络中得以实现。从程序分工的微观视角来看，公共服务供给的过程实际上在多元主体内部乃至跨主体之间发生了多个环节的外包与转移、分工与协作，形成了诸多制度供给的“服务供应链”。在服务供应链中既包括服务规划者与生产者相分离而进行的初次分工，也包括服务生产者内部的再次分工。然而任何组织都只能在服务程序中的某些环节拥有优势，只有网链中的各组织在优势环节上展开合作，才能取得整体服务效益的最大化。为此，公共服务的供应链实现了从纵向一体化向横向一体化的扩展，形成了纵横交错、紧密复杂的“网链化模式”，对公共服务供给方式的变革产生深远影响。 　　[关键词]多元主体；程序分工；公共服务供给；网链化模式 　　[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）10-0071-07 　　一、问题的提出 　　自19世纪80年代以来，席卷全球的新公共管理范式在世界各国范围内掀起了行政体制改革的浪潮。从大的方面来说，这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等。[1]其中，民营化成为了政府体制改革的主流趋势，政府更多地依靠民间机构，更少地依赖其本身来满足公众的需求，通过以公私伙伴关系的合作治理方式来提供公共产品服务和进行治理体制的创新。公共服务提供的合作治理实践正在逐渐改变着公共服务的形态和逻辑，促使人们去认真思考国家、市场与社会在公共服务提供中的重新定位与能力发展。 　　过去我国深受传统的行政垄断式公共服务供给模式的影响，从中央到地方的各个层级中，政府往往决定着制度供给的方式、程序、内容以及战略安排。单一的制度供给模式不仅将其他的社会主体排斥在体制之外，而且服务供给的高投入与低产出之间形成了巨大的反差。近些年，我国政府在职能转变的过程中通过引入市场机制和社会主体的参与，创新服务供给的方式，打破传统的官僚体制，实现公共服务的多中心化供给，取得不少的成就。然而，学界针对公共服务的供给问题大多数是集中于探讨公共服务的主体（who）、原因（why）、内容（what）等宏观现象，其实在微观层次上，对于如何供给（how）及其程序分工则关注较少。因此，进行公共服务供给程序分工的描述性分析，为制度供给提供有效的实践模式在当下具有重要的现实意义。 　　二、公共服务供给的宏观视角：多元主体 　　在实践中，我国公共服务的供给模式经历了从单一主体向多元主体供给的转变，大致包含了政府主导的供给模式、市场和社会参与的供给模式、政府-市场-社会的多中心供给模式。改革开放前，在中央高度集权的行政体制下，政府作为“无所不包、无所不揽”的全能式政府，通过政府包揽、分级承担、统一计划的方式来进行公共服务的供给。在非市场条件下，政府的自然垄断导致了过高的体制运行成本，同时计划分配的产品供给，既造成区域间公共服务“碎片化”的不均态势，又形成比社会有效水平更低的非市场产出。改革开放以来，我国开始探索社会主义市场经济的建设，重新调整政府与市场、政府与社会的边界，推进公共服务供给的市场化和社会化。一方面允许多种所有制的并存，让市场主体参与到制度供给的程序中来；另一方面，社会组织得到迅速的发展，有效地弥补了市场机制和政府机制在提供公共产品上的空白。不过这一时期市场化的改革仍处于探索时期，政府在市场化改革的进程中更多地发挥着“政府替代”的作用，通过强制性的行政、法律手段直接或间接地干预企业社会的运行机制和资源的合理配置。因此，市场和社会主体参与公共服务的供给具有明显的依附性。不过上世纪90年代以后，随着经济全球化、治理理论的深入发展，面对日益变化莫测的外部环境和多元化的公众需求，原先片面地依靠政府机制、市场的竞争机制或者是社会的志愿服务机制来进行公共服务供给的方式已经是捉襟见肘，公共服务供给往往是通过政府、市场和社会三者之间的合作伙伴关系得以实现。建立这种关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。[2] 　　基于公共服务供给方式的回顾，不难发现制度供给模式实现了从单线条的科层结构向多元主体网络化结构的转变，总体上呈现出以下四种发展方向： 　　1.从权威机制走向协商治理 　　在传统的形式中，以权力为基础的供给机制是建立在规则、机构和政治等级之上的纵向模式，以行政命令和责任机制来控制制度供给的流程。政府与其他的主体，诸如市场、社会以及公民个人之间是非对称的依附与被依附关系。然而多元主体的网络化结构中，各主体