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公共管理中条件过程分析 　　［内容摘要］ 公共管理实践必须遵循一切从实际出发的原则。一切从实际出发的“实际”包括：要对具体公共管理实践的经济、政治和文化条件做历史的、现实的具体分析；要分析公共管理中各个层面的互动过程。 　　［关 键 词］ 公共管理；条件分析；过程分析 　　［作者简介］ 何晔，安徽师范大学社会学院教师，管理学硕士 　　 　　一切公共管理实践都是在一定的历史条件和时空状态下发生和推进的，公共管理者必须遵循一切从实际出发的原则。一切从实际出发的“实际”应如何具体理解？条件――过程分析法作为公共管理的一个重要方法，在内容和方法上回答了上述问题。 　　 　　一、公共管理中的条件分析 　　 　　条件分析就是要对具体公共管理实践的经济、政治和文化条件作历史的、现实的具体分析，以确定问题发生的历史原因，分析其具体表现形态、性质及发展趋势，在此基础上制定政策，实施管理。 　　1.公共管理中的经济条件分析。（1）公共管理的经济条件在宏观层面上主要包括三个方面：一是生产力的发展水平，它影响并决定了公共管理主体在什么样的可能性上开展公共管理活动，能在什么样的程度上影响整个社会，可以采取什么样的技术手段实施公共管理。二是生产关系和社会经济结构，它们是人们全部活动的基础，对人们的政治实践和文化活动有决定作用。三是社会经济制度，它决定着公共管理主体的行为方式和活动范围。如在计划经济中，行政组织能够在很大范围内干预社会，而在市场经济中，行政组织的干预范围则有限。显然，宏观层面的经济条件分析有助于寻找公共管理的经济基础：这么做是否符合所处历史阶段的基本条件？是否符合该阶段历史目标和历史任务的要求？（2）公共管理的经济条件在微观层面上主要包括：人们的利益需求状况、利益分化状况；公共管理主体所掌控的人、财、物等资源。公共利益是公共管理的价值源，蕴含了公共管理的全部必要性。公共管理主体在关注公共利益、利益需求的同时，还必须分析和掌握利益的分化状况以及利益分化过程当中的利益矛盾和冲突，并在公共管理实践中充分考虑这些矛盾和冲突因素。只有这样，才能减少社会张力。公共管理实践需要一定的成本和物质技术条件，因此，公共管理主体所掌控的人、财、物资源决定了公共管理主体影响、改变、支配管理对象的可能性与具体程度。可见，对这些微观要素的分析与明确有助于确定公共管理所赖以存在的经济依据：这么做能否满足社会需求？能否保证利益均衡？现有条件是否达到了目标的要求？ 　　2.公共管理中的政治条件分析。政治条件是公共管理的重要影响因素，因为，政治是以权力为核心的价值分配过程，而公共管理则是公共权力的具体运用和实践形式之一。（1）政治条件在宏观方面有政治体制、政府体制、国家的结构形式等。政治体制确定了公共管理主体在公共生活当中的地位。不同的政治体制划定了不同政治主体之间不同的政治关系和互动规则，赋予了公共管理主体不同程度的影响力和制约力，从而为公共管理主体设定了不同的管理权限和行动范围。政府体制以法定形式授予公共管理主体实施公共管理的具体范围、职权及其相互关系和行为方式，所以，政府体制对于公共管理主体以及公共管理过程而言是法律意义上的指南和依据。国家的结构形式决定了各级公共管理组织的活动权限、权力边界和管理的地域范围。这些都对公共管理实践有着相当大的影响和制约作用。因此，政治条件的宏观分析有助于寻找公共管理过程与手段的政治基础：这么做是否符合政治方向？能否保证政治民主？是否合法？（2）政治条件在微观上主要表现为公共政策、公民的权利和义务等。林德布罗姆的渐进决策理论指出，公共政策实际上是一个“渐进调适”的连续谱，后一个政策是在前一个政策的基础上通过“边际分析”而制定的，它是前一个政策的“补救和改良”。在此意义上，前一阶段的公共管理作为历史，对后一阶段公共管理有着必然的影响，对前一阶段以及相关政策的分析便成为了公共管理者不可逾越的过程。公共管理的政治分析也不能忽略公民的权利和义务，因为从根本上讲，公共问题的发生和发展都源于公民个体或公民之间的权利与义务不一致，实施公共管理就是为了克服公民权利和义务不一致的问题，实现公民权利和义务的一致、平衡。只有这样，才能在最根本的意义上使具体的公共管理获得社会合法性。政治条件的微观分析有助于公共管理主体寻找公共管理的政治依据：这么做对现实是否有所改进？能否得到人们的支持和响应？ 　　3.公共管理中的文化条件分析。文化作为社会意识，隐藏在人们行动的背后，决定着人们的心理态度、评价倾向和行为模式，对公共管理的影响也很大。一方面，公共管理的实施需要公共管理的相对者――广大公民的参与和支持。公共管理手段所代表和体现的文化是否与相对者所认同的文化协调一致便决定了该公共管理过程能否顺利推进。当然，有时公共管理手段代表的是一种较为先进的