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公众参与地方立法实践与完善 　　〔摘要〕十一届三中全会以来，我国公众参与地方立法经历了四个阶段，呈现出不断发展的趋势。当前，公众参与地方立法存在的主要问题是：制度不够健全，运行机制有待完善，效果有待提高。进一步完善公众参与地方立法，需要细化参与的实体规则，完善参与的程序规制，建立参与的诉求聚合机制，实现立法机构主导下社会力量的介入。 　　〔关键词〕地方立法，公众参与，立法法，听证会 　　〔中图分类号〕D920.0〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）03-0139-03 　　 　　公众参与地方立法是立法体现民主、提高质量的重要保障。近年来，各级地方立法机关积极探索公众参与地方立法的途径和方法，取得了显著成绩，但在程序化、法律化方面仍有需要加以完善的地方。 　　 　　一、公众参与地方立法的实践与发展 　　 　　十一届三中全会以来，公众参与地方立法经历了四个阶段，呈现出不断发展的趋势。 　　第一阶段（1979年~1982年）为起步探索阶段。十年“文革”结束后，邓小平提出：“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”。这一阶段国家开始注重立法民主问题，在推动公众的立法参与方面进行了有益尝试。在地方立法中，根据地方组织法，从1979年下半年开始到1980年年底，地方人大常委会如雨后春笋般地建立起来，自1979年11月29日新疆五届人大第二次会议通过关于加强集市贸易的布告等三部地方性法规起，各省级人大常委会先后启动地方立法工作，立法中的民主形式基本沿用我党“密切联系群众”的传统，主要方式则采用召开座谈会、基层调研等。 　　第二阶段（1983年~1992年）为逐步发展阶段。这一阶段地方立法数量增多，地方立法民主化取得新进展。除了采用座谈会、书面征求意见、实地调研等方式，开始将征求法规草案意见的范围进一步扩大到各市、区、县人大常委会和省级人大代表、有关专家学者等，有些地方人大开始委托科研单位、大专院校起草地方性法规。 　　第三阶段（1993年~2000年）为全面提高阶段。这一阶段一些地方出现了立法咨询委员，专家论证会，将法规草案公开登报向社会征求意见等方式；部分省市人大常委会开始尝试公民旁听会和立法听证会，立法参与日趋为公众所关注，各地开始探索制度化的公众立法参与模式。〔1 〕 　　第四阶段（2000年~至今）为规范完善阶段。这一阶段，随着2000年3月立法法的颁布实施，中央与地方立法权限划分有了明确法律依据，立法质量开始成为关注的焦点，立法参与成为保障立法质量和扩大公民有序参与的重要途径，为各级人大广泛采用。各地人大纷纷制定和完善地方立法条例、地方立法程序规定、地方立法听证办法等，将法规草案解读制度、法规草案公布制度、公民旁听制度、立法问卷调查、立法项目征集制度、立法听证制度等纳入地方性法规的立法程序之中，不断推进民主立法。 　　 　　二、公众参与地方立法存在的主要问题 　　 　　随着各地的不断探索和实践，我国公众参与地方立法取得了良好的法律效果和社会效果，这表现在立法公开的草案数量不断增加，立法参与的形式日趋多样化，参与质量不断提高，但即使为此，公众参与地方立法存在的问题仍然比较突出。 　　（一）公众参与地方立法的制度不够健全。制度是否科学、健全，直接决定着公众参与地方立法的实际效果。在公众参与地方立法的各项制度中，除立法听证制度外，许多制度并不健全，这导致立法参与缺乏足够、清晰的法律依据和制度支撑。 　　现有制度缺乏刚性约束。尽管公众参与地方立法有了一些制度性安排，但是现有制度的具体化、规范化程度十分有限。首先，公众参与并未被确立为立法的必经程序。立法法第34条规定:人大立法应当听取各方面意见，听取意见“可以”采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；《行政法规制度程序条例》规定：“直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的”，国务院法制机构“可以”举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。可见立法是否需要公众参与、以何种方式开展公众参与的决定权掌握在立法部门手中，在这种情况下，公众参与的随意性很大。其次，由于法律规定语焉不详，使得公众参与在相当程度上取决于立法机关的“自由裁量”，公众参与立法的范围、渠道、程序、行为规则等内容或没有明确规定，或规定得不够具体。 　　现行制度协调性不够、难以形成合力。虽然立法法明确规定了公众参与立法，但是目前我国还没有建立公众参与地方立法的统一规范。有些地方虽然对公众参与立法作出了专门规定，如《广州市规章制定公众参与办法》，但总体来讲各地的规定主要集中在立法听证领域，且规定较为粗疏。如《天津市制定地方性法规听证办法》、《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》、《深圳市人民代表大会常务委员会立法听证办法》、《甘肃省人民