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公共服务体制改革海淀模式 　　摘要：为了地更好履行政府的公共服务职能，探索“管办分离”的事业单位管理体制，北京市海淀区成立了公共服务委员会，形成了公共服务体制改革的“海淀模式”。文章分析了“海淀模式”的起源、过程和内容，并运用制度分析与发展框架对其外生变量、互动规则和产生结果进行深入解读。同时，文章还分析了当前“海淀模式”的内在制度困境，指出公共委成立和运行的改革示范意义不容否定，其所出现的问题并不是该机构本身导致的，而是传统公共服务体制所造成的，并从制度发展的视角对公共委未来发展的方向提出政策建议。 　　关键词：“海淀模式”；公共服务；制度分析 　　中图分类号：D630　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2011)02－0108－09 　　 　　2005年7月，为了地更好履行政府的公共服务职能，北京市海淀区成立了公共服务委员会(以下简称公共委)，迈出了打破事业单位体制坚冰的重要一步，也塑造了公共服务体制改革的“海淀模式”。经过5年多的发展，公共委在取得了一系列成绩的同时，又面临重重困境，揭示了公共服务体制改革之困难程度。本文从制度分析与发展的视角对海淀区公共服务体制改革的制度逻辑与困境以及未来发展方向进行探讨。 　　 　　一、公共服务体制改革的“海淀模式” 　　 　　公共委成立的背景，有直接的诱因，也有内在的因素。2002年6月16日，北京市海淀区发生了震惊全国的蓝极速网吧特大纵火案，25人死亡，12人受伤。这一事件不仅暴露了行政执法管理体制的弊端，也成了海淀区公共服务体制改革的直接诱因。当然，更为本质的因素，则是在国家强调社会管理和公共服务职能的大背景下，推进事业单位改革的内在需要。 　　众所周知，北京市海淀区资源丰富，尤其是人力资源，是全国著名的科教文化区，丰富的科技、教育、文化资源，是海淀区的特色和最重要的资源。相应地，海淀区事业单位之多，在全国范围内也是比较突出的。然而，这些事业单位由于受原来“政事合一、管办一体”的体制框架束缚，都是由政府直接举办。据统计，2005年，在北京市政府的56个部门中，有55个部门直接举办和管理所属事业单位，占总数的98％。其中，所属事业单位在10个以下的部门有18个，占32％；10－30个之间的有29个，占52％；30个以上的有8个，占14％。最多的是民政局，达到99个。这种政府部门既履行公共服务职责，又直接举办大量事业单位的做法，容易导致以下消极后果：一方面，政府部门必须投入相当多的人力和物力管理其所属事业单位，影响了其社会管理职能的发挥；另一方面，造成“裁判员”与“运动员”不分、“管办”不分，公共产品单一，产出效益低下，制约竞争，制约社会事业发展，影响公共服务职能的落实。 　　在这种背景下，从2004年起，海淀区“政事分开、管办分离”的公共服务体制改革方向逐渐形成，逐渐剥离政府“办事业”的具体和直接的管理职能，对政府所属事业单位进行分类，其中公益类的事业单位集中划归一个专门机构管理，统一整合资源，提供公共产品，以便强化政府社会管理职能，提高公共服务供给水平和质量。2005年7月，海淀区启动了行政管理体制改革和公共服务供给体制创新试点，成立了公共服务委员会。同年8月，将海淀卫生局、文化委所属29家承担公共服务职责的事业单位整建制纳入公共服务委员会管理；4家承担社会管理职责的继续留在政府部门，并拟依照公务员管理；2家承担经营性服务职责的事业单位转制为企业，按照市场机制运作；将1家职能弱化的事业单位建制撤销。改革后，卫生局行政编制由57名调整为37名，内设科室由12个调整为6个；文化委行政编制由24名调整为21名，内设科室由6个调整为4个。未来发展规划中，海淀区拟选择民政局、人事局、劳动保障局所属事业单位(涉及事业单位37家，编制682名)作为第二批试点单位。 　　那么，公共委的具体职能是什么呢?按照《北京市海淀区深化行政管理体制改革试点方案》组建北京市海淀区政府公共服务委员会政策文件的规定，海淀区政府授权区公共委代表政府举办承担公共服务职责的事业单位，负责按照政府制定的规划组织所属事业单位提供公共服务。从目前来看，其最突出的职能是政策研究、发展规划与绩效考核。政策研究和发展规划主要是探索制度创新，实现统筹公共服务供给。绩效考核主要是评估政府对公共服务投入是否到位，促进政府履行职责，促使事业单位贯彻以公众为中心的导向，增强事业单位公共服务供给能力，满足顾客需求，提高顾客对公共服务的满意度。从组织体制上看，公共委体现了“政事分开，管办分离”新型结构：政府负责宏观统筹规划；行业主管部门与事业单位脱钩，负责业务指导；公共委代表政府举办公共服务，对下属事业单位公共服务供给进行资源整合与规划、监督考核，促进其发挥公益性功能。 　　经过5年多的大胆探索，公共委在