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公共工程项目代建制模式构建中政府行为权利博弈分析 　　[摘 要]针对目前我国政府对公共工程项目的垄断专营带来的效率低下、管理混乱等问题，政府实行了代建制模式的有益探索。在代建制模式构建过程中，政府分化为代建制的规范性权利与旧制度的失范性权利，两者为各自的利益相互博弈。文章从失范性权利坚持推新或者守旧策略的角度，建立权利博弈模型，分析代建制模式构建中存在的一些问题，并提出相关建议。 　　[关键词]代建制；公共工程项目；政府行为；权利博弈 　　[中图分类号]F540.33　[文献标识码]A　[文章编号]1008-1763(2007)04-0066-05 　　 　　一 引 言 　　 　　自《国务院关于投资体制改革的决定》中提出对非经营性政府投资项目加快推进“代建制”以来，全国已有十余个省市开展了“代建制”试点工作，更有一些省市及相关主管部门还陆续出台了有关政府投资公益性项目实行“代建制”的管理办法及相关规定。“代建制”作为我国投资体制改革的一项重要举措，受到了人们的广泛关注。本文将从政府行为的角度，利用权利博弈模型分析公共工程项目代建制模式构建中存在的一些问题，并提出相关建议。 　　 　　(一)公共工程项目 　　公共工程项目是指道路、电力、市政、通信等与人民日常生活息息相关的基础设施建设项目，公共工程项目的传统运作模式是由国家投资，由政府组织建设及建后管理，所以也称为政府建设项目。公共工程项目建设对社会发展关系密切，而同时政府对公共工程项目的垄断专营带来的效率低下、管理混乱等问题亟需解决。围绕着公共工程项目，无论是发达国家还是发展中国家都在政府层次、企业层次和项目层次等三个层次不断变革创新，所涉及的各个方面，包括政府部门、业主、主包商、分包商、供应商、咨询方、设计方和监理方以及银行、保险机构，都在寻求包括合伙、联盟、合作、代理等多种组合方式，利用各种契约、法规、标准和国际惯例确立并形成适应发展的模式，而代建制是公共工程建设管理模式的有益探索。 　　 　　(二)代建制 　　2004年7月，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，《决定》第三部分就政府投资项目明确了代建制的概念：“政府(投资主体)通过招标方式，选择具有相应资质、社会专业化的项目管理单位作为代建人。负责对项目进行投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期。项目建成后交付使用单位的制度。”代建制的核心是将政府投资的非经营性(公益性)项目的投资主体、管理主体、使用主体进行适当分离，代建单位按照《委托代建合同》的约定代行项目建设的投资主体职责，即作为项目法人。 　　 　　(三)代建制模式下政府行为 　　在按照代建制实施的政府投资项目建设过程中，政府部门主要扮演项目的决策者、项目的资金投资者、项目的资产所有者，法律法规的监督者等角色；与此同时，还必须履行公众利益维护和协调的角色。 　　(1)项目决策者角色 　　公共工程项目的建设具有国家基础性设施的作用，具有一定的公益性性质；而且其投资巨大，社会影响范围广；如果决策不当，可能影响国家宏观经济的发展，因此，对需要巨额投资的公共工程项目的决策，政府部门必须拥有最终的决策权。 　　(2)项目的投资者和资产所有者角色 　　在现行项目法人体制下，项目的法人普遍都与政府主管单位存在各种千丝万缕的联系，甚至就是隶属于主管部门的机构，只不过就是实施企业制度、自主经营、自负盈亏，但项目的资产所有权仍然属于政府部门。 　　从现有高速公路投资项目建设来看，投资业主具有多元化的特征，但这种多元化的实质是政府不以放弃高速公路所有权，而仅以经营权的转让为前提的。因此，高速公路投资项目的投资主体仍然是以政府作为主导的。在项目的代建制过程中，政府部门扮演的是投资者和资产所有者的角色。 　　(3)法律法规的监督者角色 　　除此以外，政府部门同时还肩负着国家法律法规贯彻实施的监督者角色、工程建设质量的监督角色。法律法规的监督角色主要是通过不同的政府主管部门对项目各种文件的审批、备案等制度来实施，如各级政府发展改革委员会负责项目投资计划的批复、上级政府主管部门负责技术方案的审批及备案；而质量监督则主要是通过各主管部门来执行。 　　(4)维护和协调公众利益的角色 　　政府是人民的政府，政府财政资金最终来源于国民；政府在履行社会和公共服务等政府职能的时候必须考虑到社会经济的均衡发展，维护好公众之间的利益，否则将影响到社会的稳定和进一步发展。 　　前述的项目决策者角色决定了政府可以通过项目的安排实现社会经济的均衡发展，一方面适应社会经济发展的需要，另一方面也必须以项目的安排来促进落后地区的经济发展，维护各地区的平衡发展。此外，在项目实施过程中，政府还必须均衡项目建设需要和公众利益之间的平衡，起维护和协