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公共政策公共性衰减风险分析及其治理 　　摘 要:公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值,是体现政策公共性的基本维度。公共政策必须以追求公共利益最大化为依归,实现公共化运行。然而,在实然层面却存在着公共政策公共性衰减的风险。实现公共政策的公共化运行需要从几个方面着手,其中坚守公平正义的价值取向是前提,提升公众参与水平是根本保障,推进信息共享与程序正义是内在要求。 　　关键词:公共政策 ;公共性衰减;风险治理 　　中图分类号:D0;C914 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)05-0070-06 　　 　　作者简介: 　　童星,南京大学公共管理学院教授;高钏翔,南京大学公共管理学院博士研究生、马鞍山市委党校讲师 (江苏 南京 210093) 　　 　　一、公共政策的本质属性及其价值诉求 　　 　　公共政策作为服务和增进公共利益的政府产品,其本质是社会利益的集中反映。因此,公共政策是以实现公共利益为目标取向的。这一本质属性决定了公共政策必须反映大多数人的利益,才能使其具有内容的合法性。“公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值,是体现政策公共特性的基本维度”??①,如果抽离了公共性本质,公共政策就会丧失其灵魂。 　　1.公共政策的本质属性及其理论解析 　　公共政策是政府用来处理或解决公共问题或公共目标的,是为“公共”而制定的“政策”??②。“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性,也是公共政策形成与发挥作用的逻辑基础。对于公共政策“公共性”本质的分析可以从以下几个层面展开: 　　首先,从政策问题来看,公共问题是公共政策的逻辑起点。公共政策总是为解决特定时期的特定问题(或者表现为某种需要)而制定和实施的,但是这些问题或需要必须是公共性的,而不是个人性的、小集团性的。同时,“对公共政策的最终要达成的目标是实现社会公众的公共利益。因此,公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是体现了公共政策的公共性”③。其次,从价值取向上来看,公共性是公共政策的价值向度和核心目标。公共利益是一切政策问题的出发点和最终归宿,也是公共政策的灵魂和目的。公共政策必须以公共价值为基础,以确保公共利益的增进和合理分配为坐标,以公共利益的实现为其效果的衡量标准,始终把政策过程的各环节置于公共性的视角之下。再次,从目标选择上来看,公共政策关系到千千万万人的利益,它是公众选择的结果。维护公共利益是一切公共政策的出发点和目的。公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或所代表的国家、社会或共同体的利益最大化。这就要求政策制定者要在对各种层次、不同性质的利益要求进行政治聚合的基础上,确定公共利益,并形成政策方案。又次,从政策制定过程看,公共性是通过政策制定中的“程序正义”体现出来,它首先体现在追求民主理念中的公众的高度参与。公众参与是公共政策的基石,公共政策的过程实际上就是公众与公共权力的互动过程,因而公众参与程度是衡量民主化的一个重要指标。除少数紧急状态下的特殊事务,公共政策的制定过程,应充分保障公众的参与权。最后,从政策执行的绩效评估来看,作为公共管理系统解决特定社会问题、满足公共需要的方案的产出,政策效果(包括预期目标的实现程度、政策实施成本和收益、政策影响等等)如何,需要依据一定的标准和程序,进行检测和评价。而对一项公共政策进行评判,其重要的衡量标准是从公共的视角看绝大多数人答应不答应,满意不满意。只有在民主化取向下能通得过的政策才是合理和有效的政策。 　　2.公共政策的价值诉求:以“公共性”为依归 　　公共政策的应然价值取向要求其以公共性为依归,为此要做到如下几点: 　　第一,公共政策必须以维护、发展和实现公共利益为最终目的。公共利益的实现包含着三个层次的内容:维护公共利益、增进公共利益和分配公共利益。“政府要通过公共政策的制定、实施和评估,来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实,以达到持续不断的发展公众利益的目的。”(注:胡宁生:《现代公共政策研究》,中国社会科学出版社2000年版,第34页。)公共利益是公共政策的制定者、执行者、评估者信守的诺言和行动的信条。不管是谁的政策,不论是何种政策,公共利益都是公共政策的最初出发点和最终目的。正是因为对公共利益的追求、实现、维系和保障,公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排,成为公共的、好的政策(注:陈潭:《公共政策:谁之政策?何种政策?》,《行政与法》2004年第5期。)。 　　第二,公共政策必须以实现社会的进步、公平和正义为基本价值取向。如果忽略了公平正义的价值理性追求,成为一种纯粹的工具,那么,公共政策的制定和实施就失却了合法性的基础,就是无根之木、无源之水。从法源上讲,作为一项政治产品的公共政策所依赖的公共权力来源于公众的意志,具有社会