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公私合作制可行性以城市轨道交通为例分析 　　摘要　公私合作制(Public－Private Partnership)的概念由英国最早提出，之后在全球范围内得到了推广和应用。然而公私合作制的概念并没有统一的认识。本文阐述了对公私合作制的理解，并从公共产品理论、政府管制理论以及项目区分理论分析了私人部门进入轨道交通行业的可能性，政府部门监管公私合作制的必要性。轨道交通公私合作制的可行性。 　　关键词　公私合作制　轨道交通　公共产品理论　政府管制理论　项目区分理论 　　中图分类号　F570；D63　文献标识码　A　文章编号　1000－7326(2009)02－0060－06 　　 　　一 　　 　　20世纪90年代，英国率先提出了公私合作制的概念，它主要是英国的公共部门与私人部门之间关系演变的自然结果。公私合作制的概念自英国最早提出以来，在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家得到了广泛的响应。同时，非政府组织和学术界也对公私合作制的发展起到了积极的推动作用，欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也将公私合作制的理念和经验在全球范围内推广，至此，包括中国、印度、巴西、墨西哥在内的很多发展中国家纷纷开始学习和尝试公私合作制。但是，各个国家和组织机构对公私合作制的理论认识和实践进展还是存在着一定的差异。 　　目前，公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。自公私合作制被提出以来，受到了越来越多的运用、关注和探讨。公私合作制，即Public－Private Partnerships，简称PPP或PPPs，又译作“公私合作伙伴关系”，在台湾地区也译作“公私协力关系”，本身就是一个相当广泛的概念，加上文化背景、意识形态、经济发展以及应用环境等方面的不同，至今世界各国对PPP的概念还没有统一的认识。德国学者Norbert Portz认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义。并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。即便如此，学者和研究机构对PPP的不同解读还是有助于认识PPP的内涵。被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次：首先，它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。联合国培训研究院认为PPP的定义包含两层含义：第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系。第二是为了满足公共产品的需要，公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。美国公私伙伴关系国家委员会(The National Council for Public－Private Partnerships)认为PPP是指公共机构(联邦、州和地方)与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和设施中的风险并分享服务和设施带来的收益。英国财政部则从三个方面解释了PPP：“在国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投资行为，根据这一计划，公共部门通过合同长期购买产品或服务，利用私人部门的管理技术优势。同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目；扩大政府服务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。” 　　根据上述学者和机构对PPP定义的阐释，可以给出一个概括性的描述：公私合作制是指公共部门与私人部门通过签订正式的协议，为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作关系。在这种伙伴关系下，公共部门和私人部门发挥各自的优势来提供公共产品或服务，共同分担风险、分享收益。而狭义的PPP模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，包括BOT(Build－Operate－Transfer，建设－运营－转让)、TOT(Transfer－Operate－Transfer，转让－运营－转让)、DBFO(Design－Build－Finance－Operate，设计－建造－投资－经营)等具体模式。 　　 　　二 　　 　　结合PPP的概念，笔者认为，轨道交通公私合作制(PPP)的理论基础有公共产品理论、政府管制理论以及项目区分理论。这些理论为轨道交通公私合作制(PPP)提供了可行性的论证。 　　(一)公共产品理论：私人部门进入轨道交通行业的可能性分析 　　公共产品理论从消费特征角度将产品分为三类：即纯公共产品、准公共产品和私人产品。表l区分了公共产品、准公共产品及私人产品的不同特点。 　　城市轨道交通作为城市公共交通系统的一个重要组成部分。在中国国家