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公共服务合同外包视域下公私契约治理探究 　　摘要：当前各地正在积极推进政府购买服务改革，公共服务合同外包作为政府购买服务的重要机制，是以公私合作为基础且以契约合同管理为核心的公共服务方式，这将打破原来政府垄断的服务供给模式，推动政府履行公共服务职能从“权力治理”逐步走向“契约治理”。新的契约治理路径要求政府部门必须改变传统垂直等级化的公共行政结构，积极适应公私部门间互利合作与平等协商的契约治理模式，而这迫切需要政府部门有效培养和提升公私契约治理能力。 　　关键词：公共服务体系；公共服务合同外包；公共行政；公私契约治理 　　中图分类号：D63-3 　　文献标志码：A 　　文章编号：1002-7408（2017）04-0015-04 　　基金项目：山东省人文社会科学课题研究项目“公共服务合同外包――政府契约治理能力建设研究”（15-ZZ-ZZ-03）。 　　作者简介：曲丽涛（1981-），男，山东牟平人，潍坊学院法学院教师，政治学博士，研究方向：政治制度与政府管理。 　　一、公共服务合同外包及其公私契约治理 　　公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心问题之一。伴随经济社会快速发展，民众对于公共服务的需求不断增长，构建完善的社会公共服务体系是各国政府履行公共服务职能的重要目标。从上世纪70、80年代开始，西方国家在“政府重塑”的改革运动中积极探索公共服务领域改革，当时公共服务民营化被认为是有效回应日益增长的公共服务需求和创新改革传统僵化的政府垄断服务供给体制的新趋势和新方向。公共服务合同外包是推进公共服务民营化的重要机制，它主张把公共服务的生产交由社会力量来承担，通过鼓励私人部门参与公共服务领域，并引入市场竞争机制来不断提高公共服务的效率和质量。正如民营化大师萨瓦斯所指出的那样，“政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无疑问地以垄断的方式组织和运营。” [1]161当前我国公共服务领域面临着公共服务供给短缺、服务效率和质量不高、政府财政压力较大等问题，地方政府也在加快推进和探索政府购买社会服务改革，公共服务合同外包则是其中非常重要的改革内容。 　　1公共服务合同外包所引发的公私契约治理问题。公共服务合同外包是政府购买服务的重要机制，主要指政府以合同的形式将某些公共服务外包给政府以外的私营企业、社会组织、事业单位等部门，公共服务合同外包落实的关键是政府对于外包合同的有效管理，而这其中就会涉及到公私契约治理的问题。契约本在私法领域萌生与发展，但最近几十年从世界范围来看，契约理念以其广泛的适用性和强劲的渗透力不断地跨越私法边界而延伸到公法领域，这其中契约在行政法中的引入就是重要体现，某种程度的行政契约化已是必然所趋。随着公共服务合同外包改革在我国的逐步推进，公私契约治理问题将成为政府部门需要面对的重要现实议题。 　　2公共服务合同外包过程中的公私契约治理路径。公共服务合同外包过程中的公私契约治理是对传统公共行政的突破和超越，它积极倡导政府治理模式应逐渐由垂直的、以等级权威为基础的“命令式”向平行的、以平等交易为基础的“契约式”模式转变。公共治理过程中不再是以权力为核心，而是以共同目标和绩效结果的实现为核心，倡导公私部门之间的平等协商与互利合作，主张权力手段和非权力手段间的不断融合，在实现路径上更强调市场激励机制和私人部门管理手段的运用。公共服务合同外包就是将契约治理这种新的非权力工具逐步引入到公共服务领域，公私契约治理中所蕴含的自由平等、多元参与、合作互益等精神与现代公共行政发展趋势相契合。 　　3公共服务合同外包与政府的公私契约治理能力。公共服务合同外包过程中契约治理的引入将对政府治理能力构成新的挑战。政府在遵循原来传统的自上而下权力运行模式的同时，还需要适应新的平等协商式的市场化机制，垂直权威模式和平行协商模式的交叉进行意味着对政府部门的要求会更加多元化。一方面作为社会公共治理的权威主体，政府在公共服务合同外包改革中仍然需要确立规则并决定何时以及如何执行这些规则，同时遵循公正、平等、法治、民主等公共行政价值。另一方面作为参与市场经济的利益主体，政府还需要在和私人部门进行平等协商的过程中更多考量服务外包的效率和效益。政府多元角色兼顾以及多元价值的冲突与平衡将会产生较为复杂的责任问题、管理问题和政策问题，这必然要求政府部门具备较高的公私契约治理能力。正如美国学者菲利普?库珀所说，“从权力向合同并不意味著政府部门的终结。恰恰相反，它意味着需要建立一种制度和管理能力去迎接我们面临的许多新挑战。这就需要一些既能执行各种传统的治理职能、同时又能强调各种合同协议