公共服务外包实践中边界管理研究.docVIP

公共服务外包实践中边界管理研究 　　[摘要] 　　当前我国正在加快推进政府购买服务改革，公共服务外包是政府购买服务的重要机制。公共服务外包涉及政府职能、公共权力、服务效率以及社会发展等诸方面问题，迫切需要解决好公共服务外包的边界管理问题。规划公共服务外包项目需要依据社情民意和科学的适用标准，从制度上厘清与细化公共服务外包的边界范围，政府部门应综合考量政府职能边界、服务公共性与公益性、公共服务外包效益以及社会发展评估四大因素，推动公共服务外包改革有序规范进行。 　　[关键词] 　　公共服务外包；边界管理；四大因素 　　中图分类号：D523.1文献标识码：A文章编号：1008410X（2017 　　一、引言 　　公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心问题之一。伴随着社会文明进步以及经济快速发展，民众对于公共服务的需求不断增长，构建完善的社会公共服务体系成为各国政府履行公共服务职能的重要目标。从20世纪七八十年代开始，西方国家在政府重塑和行政改革过程中积极探索公共服务领域的创新改革，公共服务民营化被认为是有效回应日益增长的社会服务需求，以及改革传统僵化的政府垄断服务供给体制的新方向和新机制，并通过几十年的改革实践而成为改善政府公共服务效率和质量的重要举措。在这个过程中，公共服务外包是推?M公共服务民营化的有效机制，其主张把公共服务的生产交由社会力量来承担，通过鼓励私人部门投资和经营公共服务行业，引入市场竞争机制来不断提高公共服务的效率和质量。 　　当前我国公共服务领域面临着公共服务供给短缺、服务效率和质量不高、政府财政压力较大等问题，政府部门也在加快推进政府购买服务改革，公共服务外包是其中非常重要的改革内容。随着公共服务外包的不断推广，其越来越成为我国服务供给的重要方式，各级政府也在加紧制定政府购买服务指导性目录，其中涉及非常重要的边界管理问题，即哪些公共服务可以通过外包来实现，哪些服务又不适宜外包，公共服务外包的边界究竟应如何来界定，这也是目前各级政府及官员普遍关心的问题之一。从西方发达国家公共服务民营化的改革实践和理论研究来看， 　　普遍认为并非所有的公共服务都适合外包，而是有其适用范围和判定标准的，需要综合考量政府职能、公共权力、公共服务本身、社会发展等各种因素。公共服务外包边界的模糊或偏差不仅会影响整体改革的推进，而且不合时宜的公共服务外包还会引发许多争议和问题，甚至是风险。因此，目前各级政府亟需结合地方社情民意科学合理地界定公共服务外包的适用依据，并在制度上厘清和细化公共服务外包的边界与范围，尽量避免公共服务外包的盲目性或随意性，推动公共服务外包改革有序规范进行。 　　二、政府职能边界管理 　　（一）公共服务外包实践引发的政府职能边界问题 　　公共服务外包是新时期加快转变政府职能和创新公共服务供给方式的重要举措，它需要结合政府职能转变来实现，其前提在于需要明确政府职能外包的边界，即何种政府职能可以通过外包形式交由私人部门来承担，何种职能禁止外包。政府职能外包边界不清晰就会给现实操作带来困扰，边界定得过窄将不利于推进政府职能转变，边界过宽或弹性过大又容易引发新的问题。近年来我国某些地方政府在推进公共服务外包过程中由于没有厘清政府职能外包的边界而引发许多争议。治安承包责任制的推行就涉及政府职能外包边界的问题。作为一种新兴的治安管理模式，治安承包是将某一特定区域内部分治安防范或治安管理任务有偿外包给私人部门，并依据既定的评价指标评估考核而进行付费。治安承包虽然有助于缓解警力不足、节约行政成本和实现警民共同治理，但治安管理权作为一种公权力，本应由公安机关来行使，过于随意地外包给私人部门，结果容易导致政府职能缺位、执法权滥用、损害社会公平、权力寻租等问题。有的地方启动了城管外包的试点，将城管的部分职能（如劝导流动摊贩、治理乱摆乱放等）外包给物业公司或其他私人部门来打理，这本来有利于调动更多社会力量参与到城市管理工作中来，但外包结果不尽如人意，出现了粗暴执法、监管执行不力、服务成本核算不合理等许多问题。治安承包争议和城管外包困境都反映了现实中某些政府部门对于政府职能外包边界认识不清，操作过于简单，缺乏科学的论证和规范的制度安排。对此，政府部门应首先厘清职能外包边界，明确哪些政府职能属于可外包范围（如某些辅助性、技术性、服务性工作），而哪些政府职能不可外包（如执行权、处罚权、监督权等），还要对可外包的部分进行合理的成本―收益核算，并通过竞争性招标过程向有资质、能力和信誉的私人部门进行授权。与此同时，在公共服务外包过程中，政府由原来的公共服务生产、提供和监督的全能管理者转变为现在的提供者和监督者，政府虽然把公共服务职能中的服务生产职能转移给了私人部门，但仍然需要履行好公共服务供给的政策制定、