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关于新预算法若干思考 　　1994年3月制定出台的预算法终于在2014年8月完成修改，自2015年1月1日起施行。对于新预算法，各界普遍认为它适应了社会主义市场经济发展要求，有利于促进现代财政制度的建立;它顺应于新一轮财税体制改革的进程，对于完善现代预算管理制度意义重大;特别是它丰富和细化了人大预算审查监督的内容，将对各级人大及其常委会加强和改进预算审查监督，提供重要的政治、法律和制度上的保障。鉴于新预算法所具有的工具法的定位以及可操作的特性，笔者拟结合现阶段实际工作情况，就新预算法的若干规定作出思考、探讨，并对相关的国务院实施条例或法律释义提出个人建议。 　　（一）地方各级人大批准的是“某级预算”还是“某本级预算” 　　实践中，地方各级人大履职对应的预算有 “某级预算”与“某本级预算”之分，究竟各级人大批准的是“某级预算”还是“某本级预算”？各地做法并不统一，有的批准“某级预算”，有的批准“某本级预算”，这既不规范，也不妥当。 　　新预算法第三条规定，“地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成”。第二十一条规定，“县级以上地方各级人民代表大会……批准本级预算和本级预算执行情况的报告”“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行”。按照这样规定，以省级为例，其涉及的预算概念有省级总预算（也叫全省总预算）、省级预算之分;省人大负责批准“省级预算”，省人大常委会负责监督“省级总预算的执行”，以及批准“省级预算的调整方案”“省级决算”。由此可见，地方各级所对应的“总预算”与“本级预算”这两个概念，无论在制度内涵上，还是在职权设定上，都有显著区别和明确界定，实务操作中也不存在疑义。 　　不过，预算法却忽略了现实中存在着的“某级预算”与“某本级预算”这两个概念间的差别，在条文规定中没有对此作出区分，而是笼统地规定地方各级人大批准“本级预算”。以省级为例，究竟省级人大批准的“本级预算”，是指“省级预算”，还是“省本级预算”？笔者认为其中包含着重要的理论内涵，值得仔细推敲。 　　首先，应当明确“省级预算”与“省本级预算”，这是两个不同的概念。预算的基本内容包括收入、支出两方面，从支出方面看（根据“先有预算，后有支出”的原则，预算法律效力优先体现在支出方面），省级支出与省本级支出存在明显不同。省本级支出单指安排用于省级预算单位的支出;省级支出，除了用于省直各部门的省本级支出外，还包括其他支出，如由省级政府或其部门安排下达给下级政府的转移支付支出等。以福建省2015年预算为例，对应省本级财力安排的省本级支出为516.18亿元，加上上解中央支出28.67亿元、补助市县支出605.39亿元，省级支出共为1150.24亿元。 　　其次，分析一下，省人大批准的预算，究竟应当是省本级预算，还是省级预算？回答这个问题之前，有必要先从理论上厘清预算的本质与批准预算的法律内涵。对此，理论界通论认为，预算是一种法律;人大批准预算，其法律意义在于授予政府合法支出的权力。只有经人大批准预算，政府支出才具合法性，否则政府无权支出。这与“先有预算，后有支出”预算原则的要求是一致的。据此，省本级支出显然必须经人大批准，这一点毫无疑问。而省级支出的其他部分，特别是省对下转移支付（包括一般性转移支付和专项转移支付），是否也应经省人大批准呢？目前实践中存在两种看法，持否定观点的意见认为，这部分支出最终决算时是体现为市县政府的支出而不属于省级政府的支出，所以不应包含在省级支出中;如果对这笔支出既列省级支出，也列市县支出，那么将出现重复列支，造成全省支出统计数据不准确。持肯定观点的意见认为，省对下转移支付也是省级政府的一种支出，政府作出的任何支出安排都应当得到人大权力机关的批准授权，这样才符合“先有预算，后有支出”的原则;至于统计上的重复计算问题，只是由于采用的计算方法不对，如果将各级政府的本级支出汇总相加，就能得出准确的全省支出数。因此，根据预算法律说的理论进行分析，不难看出省人大批准的预算应当是“省级预算”而不是“省本级预算”。 　　在中央层面，每年中央预算报告都明确列出“中央支出”与“中央本级支出”两个支出口径，如2015年预算草案中，中央一般公共预算支出81430亿元，中央本级支出25012亿元。由此看来，中央也存在“中央预算”与“中央本级预算”两个概念。同时，在表决批准时，很明确的，全国人大批准的是中央预算，而不是中央本级预算（决算时，全国人大常委会批准的也是中央决算而不是中央本级决算）。显然，全国人大批准预算“管”的是大口径的“中央预算”，而不仅是小口径的“中央本级预算”。 　　中央这种做法，其依据源自预算法明确规定全国人大“批准中央预算”。而对地方人大，预算法则不分各级财政笼统地规定“县级以上地方各级人民代表大会……批准本级