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农村公共产品供给模式与制度设计思考 　　［关键词］ 农村公共产品；供给模式；制度 　　［摘 要］ 农村社会的发展是我国整个社会发展的基础，农村公共产品的供给关系着农民社会水平的提高、农业的发展和农村社会的稳定。长期以来，我国农村公共产品的制度外供给是造成我国农村公共产品供给严重短缺的重要原因。通过充分发挥政府、市场、社区和第三种力量在农村公共产品供给中的合力作用，是有效摆脱我国当今农村公共产品困境的必然和现实选择。 　　［中图分类号］F30［文献标识码］ A［文章编号］ 0257-2826（2006）10-0019-07 　　 　　乡镇政府改革的核心问题是乡镇政府的职能定位。也就是说，如果乡镇政府改革对乡镇政府的职能定位不清，乡镇政府改革仍以解决财政负担能力，机构精简为旨归，则恐怕大规模的撤并乡镇与分流人员只具有某种象征意义，无助于实际问题的真正解决。那么，乡镇政府的职能定位到底何在呢？从城乡关系的历史性变化和农村发展的现实情况来看，乡镇政府的职能定位应该是提供农村公共产品的服务。然而，由于城乡二元结构的制度性安排，当前农村公共产品供给严重短缺，农村公共服务长期不足，农村社会事业发展举步维艰。如何合理配置公共产品资源，真正赋予农民国民待遇，让公共财政的阳光普照农村，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。 　　 　　一、农村公共产品：边界范围与基本特征 　　 　　农村公共产品是指由不同层级和性质的主体提供的为农村社区公共享有的产品。其含义一方面概括了公共产品服务的非排他性和连带性，另一方面也借鉴了科斯的“灯塔”理论，剔除了一般概念所强调的非竞争性，同时强调它与农民生产、生活直接密切相关。很显然，这些社会产品或服务会使农村受益，农民受惠，但其中有些社会产品或服务的受益范围又不仅仅局限于农村地区。 　　根据农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，可以将农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济发展型，指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品，如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共服务型，指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，如乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全等；社会保障型，指为提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等。生态保护型，指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济可持续发展的公共产品，如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。 　　农村公共产品除了具有公共产品的一般属性外，还具有特殊性，具体表现为：一是运行成本高与利用率低并存。由于农业生产的分散性和村庄布局的松散性，农村公共产品供给的组织成本较高；但是由于农村人口分布不均衡且密度不高，农村公共产品供给的效率较低，公众受益范围小。二是高依赖性与低供给率并存。一方面由于制度变迁，农户更加具有分散性，农户的分散经营决定了其生产和生活对农村公共产品的高度依赖，另一方面农业生产交织着农民难以抵御的自然风险和市场风险，需要政府提供公共产品。然而，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市轻农村，农村公共产品的供给长期严重不足，农民没有享受国民待遇。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品的生产和改善是国民经济健康发展的基础，农村公共产品供给效率的高低影响到农业以外的其他产业，所以说它有较强的外在经济性，但是农业的弱质性和农户的脆弱性又使得农村公共产品具有较低的内在经济性。 　　 　　二、农村公共产品供给：基本格局与问题透析 　　 　　1．农村公共产品供给规模。即四类公共产品供给的数量。近几年来，随着公共财政框架的建立，我国各级财政加大了对农村的投入力度，2004年中央财政支农资金总量达到2 626．2亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重不足。表现为：（1）农田水利设施失修，带病运转。目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36%，其中大中型水库的病险占有率接近30%，小型水库的病险占有率更高参见http://www．china．org．cn/chinese/zhuanti/jxxq/900077．htm。抗灾能力大大下降，大部分地区仍然摆脱不了靠天吃饭的命运。（2）农村水电供应不足，价格贵。全国仅1/3的乡镇有供水站，83％的村不能饮用自来水，虽然95％的村能通电，但电价较贵，普遍是城镇电费的2倍以上参见http://www．moc．gov．cn/05zhuzhi/zongheghs/guihuasigzdt/33155．htm。（3）农村交通不便。13％的村不通公路，