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农村公共产品短缺中地方政府行为理性分析 　　内容提要作为经济发达地区的浙江，农村公共产品供给离有效的农村公共产品供给机制尚存在着差距，浙江农村公共产品供给短缺现状依然严重。农村公共产品的短缺纠集着历史和现实的必然，表象背后是历史惯性、能力限制、博弈心态和制衡缺失的地方政府行为机理。 　　关键词　农村公共产品　短缺　地方政府 　　作者詹建芬，中共杭州市委党校副教授。（杭州310002） 　　 　　一、引言 　　 　　根据所处区域的性质不同进行划分，公共产品可分为城市公共产品和农村公共产品。农村公共产品相对于城市公共产品而言，主要是指存在于农村区域，同样具有一般公共产品特征的社会产品。在我国由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之农民是低收入、低积累的弱势群体，因此，农村公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些，而且大量的具有准公共产品（混合产品）特征。按照巴斯特布尔提出的关于划分中央支出与地方支出的受益原则①，全国性公共产品应由中央政府支出,地方性公共产品应由各级地方政府支出，这样，在公共产品研究中地方政府角色问题浮出水面。从公共产品的“纯”与“准”、从公共产品受益面角度，可以将现阶段的农村公共产品概括如下： 　　第一，纯公共产品类。包括农村基层政府行政管理、社会治安和社会秩序、公检法等公共服务，公共教育中农村九年义务教育、支持不发达地区的教育和农村扫盲教育，公共设施中的农村电网、道路、水利工程，生态环境建设和保护等农村公共环境建设，健康宣传、计划生育、传染病控制等公共卫生项目。 　　第二，准公共产品类。包括农村社会保障中的抚恤和社会救济福利事业，农民养老、农村五保户、贫困户的生活救济和生产自救扶持，农村医疗保障制度，农村科技文化事业，中小型农田水利设施工程，乡村公路建设、农村电信、电视、自来水、电力设施等基础设施项目。 　　 　　二、现阶段农村公共产品供给短缺现状 　　 　　公共产品供给问题，核心是一个谁付款、谁买单问题。应当说，自从国家提出构建公共财政框架以来，农村、农民已经被纳入公共财政覆盖的范围，因此，在浙江，总体上农村公共产品供给已经在制度上得到了保障并取得一定成效，但是必须看到，在投入总量、结构及配套措施方面，离有效的农村公共产品供给机制尚存在着差距，浙江农村公共产品供给短缺现状依然严重，这主要基于以下分析： 　　1?迸┟竦墓?共产品负担成本大大降低，但仍然没有城乡平等的公共产品消费权。农村税费改革后，浙江各地已经陆续取消了面向农民征收的各种农业税费，大大减轻了农民的公共产品负担成本。据浙江省统计局2006年对农村住户抽样调查资料分析，“十五”期间，浙江省农民人均税费支出已经从2000年的57??09元下降到2005年的24??75元，五年间下降了近六成。2005年，仅因减轻税负一项就直接让农民增收1??5个百分点，减负产生的增收收效意味着浙江农民负担的公共产品成本明显降低了。但是，城乡二元结构的存在使城市和乡村在享受国民待遇上仍存在很大的差别。据统计，2005年，浙江省财政预算内农林水、农业综合开发等各项支农支出实际达到了86??15亿元，完成预算的108??3%，比上年增长19??1%，但是如果从总农村人口比重看，即使是纯农业人口（从事农林牧渔业）浙江2004年也已经达826??6万人，占浙江省总人口数的18??06%，财政用于农业农村的支出与农村人口比重间的配比关系严重脱节。从公共产品的范围来看，城市居民已经享受到了诸如医疗、基础教育、公共设施、社会保障等全方面、多层次的公共产品，而且在质量上大大优于农村，但是农民在村道建设、自来水站、生活垃圾场所建设仍有相当一部分都要实行集资。 　　 　　2?蓖度肱┐骞?共产品的公共支出增幅较大，但是农村公共产品供给规模相对不足。近年来浙江各地政府较多的将精力用于农村公共产品供给，使公共财政支农投入有较大幅度的增长。根据浙江省2001年～2005年预算执行情况和财政预算草案报告，五年来全省投入农村的预算内公共支出资金从2001年的40??24亿增加到2005年的86??15亿，成功实现五年翻番，年平均增幅达到20??96％。然而，当预算内农林水及支农支出绝对量有了很大增加的同时，浙江农村公共产品总体上规模仍相对不足： 　　（1）公共财政对农村支出的相对值下降。财政预算内支农支出虽然逐年增长，但是大部分年份均低于同期财政支出和财政收入增长幅度，由于各地区财力紧张及各种矛盾，农村公共支出的资金仍然被不同程度的挤占。 　　 　　（2）相对于现有的农村公共产品投入，农村、农民直接受益的份额偏小。政府的财政农业支出用于人员供养及行政开支部分占比较大，而用于农民生活、农业建设投入的支出比重低。在政府对农林水及支农支出中，除农业科技投入、农村基础教育