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创新旅游用地管理若干关键问题研究 　　摘 要：在旅游业快速发展的过程中，旅游用地的配置和管理工作中遇到了许多困难，出现了许多矛盾，亟需根据特定地域自然环境、人文经济等条件科学界定旅游用地概念、内涵和分类标准，创新旅游用地管理政策和策略。结合已有的研究，界定旅游用地的基本概念和内涵，探讨新型旅游用地分类体系，并根据当前我国旅游用地改革试点的经验和启示，设计进一步推进重庆市旅游用地的管理创新策略，提出相应的建议。 　　关键词：旅游用地；管理创新；自然环境；人文经济 　　中图分类号：F301.23 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.20.010 　　文章编号：2095-6835（2016）20-0010-03 　　改革开放以来，随着居民消费结构的升级和对外开放形势的变化，人们对旅游的要求已经从简单的观光旅游向休闲度假、康体娱乐、心灵修复等更高层次发展，旅游业发展已经进入了提质扩容、转型升级阶段。在经济发展新常态的宏观背景下，旅游产业已经成为一个包容万象的平台，平台上搭建着生态休闲、文化体育、工业及乡村建设等诸多产业与新兴业态。未来，旅游业将在经济结构调整升级中扮演重要角色。 　　但是，在旅游业快速发展的过程中，旅游用地的配置与管理也遇到了诸多困境，出现了一些矛盾，具体表现为以下2点：①供需矛盾突出，用地指标缺口大。旅游业关联产业多、用地规模大，多地旅游用地指标缺口巨大，供需矛盾突出。②用地标准、规范欠缺，管理制度不完善。迄今为止，在学术研究和管理实践中，“旅游用地”概念外延宽泛而模糊，土地利用总体规划与城市规划、旅游规划采用的土地分类标准不一致，与现行土地利用的批、供、用、补、查管理系统衔接性差，国土、规划、旅游管理等部门在旅游用地使用和管理上不规范、不科学，在旅游用地的土地规划性质、建设指标确定、用地报批等方面产生争议，一方面，导致“有项目、有资金、缺土地、难落实”，另一方面，也出现违规、违法用地等情况。此外，旅游用地无序开发带来的土地浪费、生态环境恶化，甚至经济社会发展受阻，以及旅游用地使用效益低下等问题。这是与旅游产业可持续发展与节约集约利用土地资源的要求相悖的。因此，根据特定地域自然环境、人文经济等条件科学界定旅游用地概念、内涵和分类标准，创新旅游用地管理政策与策略，是解决问题的关键。 　　1 旅游用地概念与内涵 　　旅游用地是土地利用的一种新方式，就其定义而言，在研究和管理上目前还没有统一的认识。基于中国知网、万方数据等数据库检索结果，不同学者从各自研究的角度和领域对旅游用地提出了若干定义，综合起来主要有以下2种观点：①从狭义上来讲，认为旅游用地就是风景区内的所有土地（比如郭焕成、朱德举等）。这一观点基于土地开发的主要功能，对土地利用有明确的指向性，但随着旅游业的快速发展，旅游用地的内涵和外延已经突破了风景区的概念，且不仅仅局限于建设用地的范畴。②从广义上来讲，即从综合、系统的角度认为旅游用地就是满足旅游需求、与旅游业态相关的所有土地的总和（比如毕宝德、吴必虎、吴郭泉等）。虽然这一观点跳出了狭义思维，但却难以与目前我国的土地管理分类体系相衔接、对应，不利于新常态下土地分类管理和旅游业发展。基于此，迫切需要提出适合旅游产业发展需要的旅游用地概念。 　　根据旅游业发展规律和旅游用地多功能性等特点，以及加强土地管理的现实需求，参考王金叶教授等相关学者的研究成果，本文将“旅游用地”定义为：旅游用地是国土资源的重要组成部分，主要指各种直接和间接服务于旅游产业，用于旅游活动的土地。其中，直接用于旅游活动的土地主要包括为旅游产品及其配套设施建设提供支撑的土地；间接服务于旅游发展的土地主要包括为旅游发展服务，但用地属性不发生改变的土地（主要包括景观和生态用地）。这一概念明确了旅游用地的空间性、物质性、复合性、差异性和复杂性，明确了其建设用地和非建设用地的双重内涵，更加有利于实行土地的分类管理。 　　2 旅游用地的分类体系 　　2.1 现行管理实践和学术研究的分类体系 　　就目前国土资源部公布的土地利用分类体系而言，不论是1984年全国农业区划委颁布的《土地利用现状调查技术规程》制订的《土地利用现状分类及含义》（简称“八大类”），2001年《全国土地分类（试行）》（简称“三大类”：农用地、建设用地、未利用地），还是2007年《土地利用现状分类》（简称“十二大类”），都没有涉及具体的旅游用地。而在现行《土地规划用途分类》（农用地、建设用地、其他土地）中，只规定了“风景名胜设施用地”，仅仅是狭义上的旅游用地。在现行城市用地分类标准中也没有“旅游用地”明确分类，有一些相关用地类别，但与旅游用地的关系不清晰。虽然可以找到对应类别，但是，一块旅游用地的功能更为综合，可能包含多种用地