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土地城市化红利来源与分配问题分析 　　【摘要】在将近30年的经济转轨过程中，中国的经济发展取得了显著的成效。经济的持续高速增长离不开城市化过程中的制度变革带来的资源配置和改进，但是渐进式的改革所导致的矛盾也日益凸显，其中比较突出的矛盾就包括：政府对土地资源的行政性管理和对土地财政的过度依赖导致土地资源利用效率低下、失地补偿标准有失公平等问题。土地政策用来服务城市化建设与用来保障农民利益这两个本该相互依存的目标变得相互对立。本文对江苏的土地价值增值和分配做了分析，发现土地价值增值巨大的同时对农民的失地补偿有失公平。 　　【关键词】城市化 土地增值 征地补偿 　　一、引言 　　城市化已经成为中国经济发展的重要推动力，土地作为城市发展的重要载体，在经济发展过程中发挥了重要的作用。从规模上看，最近十年我国土地城市化水平经历了显著的提高，全国建设用地供应量从2004年的18.16万公顷增加到了69.04万公顷，这过程中，土地的价值增值也为政府带来了巨大的预算外收入，但是从失地补偿款来看政府对这部分增值的分配，显得有失合理。本文将以江苏省的情况为例，分析土地价值增值以及对失地农民补偿情况。文章具体的结构安排如下：第二部分回顾了土地收益分配和定价机制方面的研究；第三部分估算了江苏省土地在用途转变过程中产生的价值增值，并且根据现行的失地补偿政策分析得出：农民得到的补偿与土地价值增值不相适应的结论。第四部分对全文做了总结，分析了本文的政策意义。 　　二、江苏省农地转非过程中的价值增值和分配 　　（一）农业用地转为城市建设用地的价值增值估算 　　我们分别用“土地供应总量”、“土地出让总量”以及“按土地出让金合同总额计算的平均出让单价”来表示土地资源的供给、需求以及价格。通过对2004年～2011年江苏省这三个指标的分析，可以得出：8年间，土地的供给与需求在总体上都呈上升趋势，且二者走势几乎一致；同时全省土地平均出让单价大幅上升，2011年每亩土地在一级市场出让的价格已经达到90.281万元{1}，而按照2011年价格计算的每亩耕地创造的农业产值仅有2640.95元，每亩耕地创造的农林牧渔总产值也仅有5100元。即使农业生产率逐年大幅提高，但是农地转化为城市建设用地之后价值远高于作为原用途的价值，土地用途转化过程中产生的价值增值就是是土地城市化红利的重要组成部分。进一步估算发现，2011年全省全年出让的51.07万亩土地在农地转非环节产生的价值增值额大约为4597.153亿元，约占2011年全省GDP的11.46%。{2} 　　（二）江苏省现行征地补偿标准分析{3} 　　由于江苏省经济发展水平的区域特征明显，本文选取苏州、南通、盐城三市为代表，对各地区2012年以来的征地补偿公告做汇总统计，结果如下： 　　苏州城郊土地的单位面积补偿费大致分三个档次：农用园地每亩补偿2.4万元；农用养殖每亩补偿1.6万元；其他用途的土地每亩补偿2.0万元，其中不包括规模很小的未利用土地例如苇地。涉及到安置补助的，将被征地农民划为四个年龄段，对第一年龄段人员支付一次性生活补助人均7500元，对第二年龄段人员发放最多两年的180元/月的补助，并将其纳入城镇企业职工社会保障体系，第三年龄段人员可自由选择180元/月的补助或纳入城镇企业职工社会保障体系，对第四年龄段人员发放每月510元征地保养金。第三、四年龄段人员还享受居民门诊医疗保险待遇。 　　根据南通市征地补偿公告，随机抽取最近一年内被征用的66个地块（总面积约为1730.76亩）做样本，统计得出平均每亩土地补偿额的样本均值为2.246万元；单位人口安置补助费标准为2.4万元；平均每亩耕地的总补偿额的样本均值为5.866万元。 　　根据盐城市征地补偿公告，随机抽取最近一年内被征用土地的十个区域（总面积约为1889.244亩）做样本，统计得出平均每亩土地补偿额的样本均值为1.7万元；单位人口安置补偿的样本均值约为1.55万元；平均每亩耕地的总补偿额的样本均值约为2.1万元。 　　我国目前的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。目前苏州市已将几乎全部的产值倍数明确定为法律规定的上限10；南通市征地补偿所采用的产值倍数也接近10（样本估算结果为9.824），盐城市征地补偿所采用的产值倍数约为7.5。另外，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍，目前各地区现行的法定安置补助费上限也已经无法满足各地区的发展进程要求。以南通市为例，样本中涉及安置补助的地块46个，平均每亩安置补助费用约为3.56万元，按全省前三年平均产值来计算，该数字已经超过了法律规定的15倍上限。苏州市在法律规定的货币补偿的基础上增加了对被征地农民的保障措施，更高水平地维护了农民的长远利