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《社会保险法》草案——未定型 未定性 未定局 /Article/ShowArticle.asp?ArticleID=7762 /economic/txt/2009-02/24/contenthtm /Article/ShowArticle.asp?ArticleID=7763 郑秉文 载《中国报道》杂志，2009 年第3 期第 38-42 页 我国社保还处于制度未定型、未定性、未定局的阶段，应借立法这个机会 从制度结构上一揽子解决社保设计问题。否则，这部立法就可能成为第三部“蹩 脚”立法。 草案缘何“授权”多 《中华人民共和国社会保险法（草案）》从2006年初原国家劳动和社会保 障部首次公开征求专家意见，到全国人大常委会向社会全文公布草案征求意见， 大约经历了近3年时间。 从理想状态讲，我国 《社会保险法》的基本理念、基本原则和基本目标在《宪 法》中早已明确，例如《宪法》第十三条规定：“国家建立健全同经济发展水平 相适应的社会保障制度。”《社会保险法》的基本框架、基本要求和基本制度在 《劳动法》里也单独设立了第九章“社会保险和福利”，并做出了七条五款的详 细规定。所以，作为《宪法》和《劳动法》的下位法，《社会保险法》应该具有 一定的可操作性，这既是一般意义上社会保险法的本质要求，也是国际惯例。比 如美国1935年通过的《社会保险法》就具有很强的可操作性，规定十分详尽， 以社保基金的运营为例，它写在第二章《联邦养老、遗属、残障保险待遇》的第 一条《联邦养老、遗属保险信托基金与联邦残障保险信托基金》里，仅这一“条” 的结构就非常复杂庞大，对美国联邦信托基金的组织结构、治理结构、投资策略 1 等做了极为详细的规定，其中下设“款”和“目”合计上百个。再例如，待遇支 付问题非常重要，也是参保人最关心和全社会最容易监督的地方，第二条为《养 老和遗属保险待遇支付》，它长达57页。 与前几次草稿相比，此次草案虽然作了最大努力，例如改变了之前按缴费和 待遇等分列成章的体例，将养老、医疗、工伤、失业、生育五个险种单列成章， 各险种的规定更加集中和具体，但相对于实际情况和现实需要，草案还是显得比 较“空泛”和“原则”一些，比如，权利和义务的规定显得原则性比较强，主管 部门的“操作空间”比较大。而这是参保人最关心的所在，也是地方政府执行起 来最容易“走样”和“变通”的地方。 与国外相比，此次《社会保险法》（草案）之所以会出现这种情况，追根溯 源，其根本原因在于，我国的社保制度正在建设和完善之中，很多问题难有定论。 比如，本草案中，不包括“隐性”授权在内，仅明确授权的就至少有9处之多， 其中4、5个授权条款都是因为制度框架未确定的原因造成的，就是说，起草者 无法落笔，难以决定，只能“推”给国务院“另行规定”。 在这么多难以落笔的“难点”中，除少数以外，几乎每一条授权的根源都可 追溯到统筹层次上来。早在1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革 的决定》就做出决定，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创 造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹，”在此之后的几乎所有相关 文件和政策中都提出提高统筹层次的要求。但是，18年过去了，统筹层次一动 未动，就连辽宁省试点 8 年，还是维持在市、县级水平上。在目前制度下，这是 一个难题，涉及到财政风险，提高到哪个层级，哪个层级的财政就容易陷入极大 的风险之中，所以，目前的制度设计不适应二元经济社会结构的外部条件，统筹 越低，效率越高；统筹越高，风险越大；在经济发展水平存在较大差异的外部环 境下，面对这样一个“既定的客观条件”，我们能够主动调整的只能是社保制度， 让它适应这个国情，否则，“统筹困境”便成为一个“规律”。 利益集团博弈 《社会保险法》比较“空洞”，除了要避开许多制度问题，第二个原因就是 有些部门在一些协调和配合方面没有达成共识，僵持不下，只能回避或授