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基于内部控制视角地方政府债务风险研究 　　摘要：近年来地方政府债务成为当前我国面临的重大问题，特别是2008年全球性金融危机以来，在国家的扩张性经济政策下，各种显性、隐性债务大量增加。由于缺乏监管、疏于控制、管理混乱，导致地方政府债务风险加剧。本文从内部控制视角出发，将COSO内部控制理论与地方政府债务风险防范问题相结合，探索我国地方政府债务风险防范方法。以期为化解地方债务风险提供参考。 　　关键词：地方政府债务 风险防范 内部控制 　　地方政府性债务是指地方政府、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。其中包括显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务等。 　　一、地方政府债务风险成因与控制系统 　　（ 一 ）地方政府债务风险成因 （1）金融危机加大了地方政府债务负担。2008年全球金融危机给我国的地方政府融资造成了深刻的影响，经济增长的放缓总体上减少了地方政府的收入。与此同时，2009年初我国出台经济刺激计划，旨在施行扩张性财政政策、大力推进基础设施建设来应对金融危机对我国经济造成的影响。各地方政府要在已经大幅减少财政收入的情况下，继续投入对民生、就业的保障支出，以维持社会经济的相对稳定，这对于原本就紧张的财政收入来说，更是雪上加霜。为了应对金融危机，中央政府代发地方债券，地方政府一方面要偿还中央代发的地方债；另一方面地方政府为刺激当地经济增长需依赖大量的资金投入，迫使地方政府不得不加大举债融资力度。（2）税制改革不彻底导致地方政府债务的产生成为必然。1994年的财政分税体制改革，导致了各级政府财权和事权不对称问题，政府财政收入向上级政府集中。局限了地方政府的收入规模。但是一般地方公共服务、社会保障、教育、医疗卫生等支出项目方面，绝大部分的支出责任是由地方政府承担，这就形成了中央政府财权大事权小，地方政府财权小事权大的矛盾。虽然转移支付在一定程度上缓解了地方政府部分财政压力，但无法从根本上扭转地方政府收支上的矛盾。医疗保险、养老保险、城市农村最低生活保障、社会失业保险等社会保障体系的进一步建立和完善；上级政府需要下级政府进行资金配套的公共支出项目；以及一些地方政府对市县级等基层政府部门的年度考核标准，这都不可避免地增加了地方政府的事权，加重了其财政负担。这样的矛盾使地方政府难以通过正常途径解决财力问题，使得举借债务成为一种必然。（3）地方融资平台等举债方式导致隐性债务规模大。我国《预算法》明确规定地方政府不能举债，与地方政府实际上强烈的融资需求之间的矛盾，催生了各种各样的举借债务方法。包括通过银行来打包处理，地方政府变相发行的地方债券，地方融资平台贷款，地方政府为中小企业担保或变相担保的债务等，这些隐性债务的出现与扩大，为地方政府累积了大量的风险和隐患。其中处于主导地位的是地方融资平台，其存在在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，但其形成的政府债务具有隐蔽性，透明度和规范性都存在明显不足。（4）过于重视用单纯的经济指标和形象工程来衡量政绩。结合实际情况，目前我国存在地方政府间过度攀比的情况，而这种攀比必然会导致利用经济指标和形象工程等明显的形式，这就不可避免的以单纯经济指标来衡量政绩。但在追求高经济指标、扩大形象工程的同时，随之而来的是地方政府债务的不断增加。对于地方官员和政府来说，创造政绩是第一位的，债务问题是次要的，要有政绩就必须有足够的资金，就必须贷款发债，借的越多在任期内的政绩就越大。这就导致地方政府债务连年增加，并伴随着与日俱增的债务风险，也许这些会传给下届政府领导，并继续向下延伸，但债务规模和风险终究是地方政府必须要解决的问题，一旦债务问题爆发，就会不可避免的影响到当地经济社会的发展与稳定。 　　（ 二 ）地方政府债务控制系统 内部控制理论的核心COSO《内部控制――整合框架》最初是为企业管理提供方法和依据，由于其突出风险、强调责任明确、是整体动态系统等特点，对企业日常风险管理有相当的指导意义，而对于地方政府债务风险问题也同样具有借鉴意义。控制环境要素包括管理者的态度、风险意识，这样才能正确设立内部审计、纪检监察等监督机构，尤其是利用内部审计功能来改善控制环境的质量。良好的控制环境的形成有助于地方政府债务风险控制，其中风险意识的形成影响着风险控制实施效果，内部审计机构的建立促使地方政府债务更加规范，并识别相当部分的隐形或有债务，一定程度降低债务风险。风险评估要素就是识别和分析与实现目标相关的风险，从而为确定如何管理风险奠定基础，其在内部控制理论中无论对于企业还是政府部门都是至关重要的环节。对于地方政府债务的风险评估，是对其债务风险的量化，通过对地方政府债务相关指标体系的建立以及风险预警模型的建立，清晰、及时和完整地揭示了地