中国县级政府财政预算行为：一个案例的研究.pdfVIP

中国县级政府财政预算行为：一个案例研究 本论文仅是对中国西北某省三个贫困县 （后简称I 县、C 县和 G 县）实地调查的初步总结。 数据来源包括两类：在实地调查基础上获得的关于县、乡镇、学校及乡村的数据；国家、省、 县级的数据资料来源于一系列管理数据。这些数据来源在论文的数据引用中将被提到。 本研究关于县、乡镇、村庄和学校数据收集的实地调查工作起止时间为 2000 年 1 月 至 2002 年 3 月，对象为西北某省。在研究过程中，也收集到一些相关的事件陈述、政策 文件和官方数据。 这三个县都是国家级贫困县，每年都有中央和省级的转移支付资金。事实上，这三个县 的本级财政收入在财政支出中所占的比例分别仅为 19.34%，10.55%和 10.55%，这远 低于全国平均水平。这些县的本级财政收入仅为 472 万元到 778 万元不等，这也远低于当 年全国的平均水平。另外，教育支出在县级财政支出中也是相当有限的。在这三个县中，教 育支出占财政总支出的比率分别仅为 16.07%，18.26%和 18.92%，而全国当年平均水 平为 24.27%. 就教育发展而言，所调查的三个县都远远落后于我国其它大部分地区。根据该省教育厅 提供的数据，截至 2000 年 12 月，该省有 35 个县仍没有实现国家规定的九年制义务教育， 其中六个县没有完成初等义务教育的任务，I 县和 C 县便是六个县的其中两个，即使 G 县 也仅仅是在 2000 年刚通过初等义务教育验收。 另外，该地区的许多少数民族地区，其成人文盲率也远远高于国家平均水平。 由于上述这些情况，本研究的意义部分在于这些调查县正是我国西部贫困省中那些公共 服务比较落后，政府治理能力和水平亟待提高的地区。而另一方面，这些个案的典型性非常 有限，在多大程度上这里介绍的调查发现具有普适性还需要进一步的分析和研究。 3、田野调查发现 3.1 法律和政策框架中国公共财政预算法规体系是以 1994 年颁布的《预算法》为基础 建立的。 《预算法》中规定一级政府、一级预算。另据《预算法》第 13 条规定，对县及以上政 府，人民代表大会修改和审批前一财政年度的预算执行报告和下一年度的预算草案，并对预 算做调整。同时，它也有责任和权力监督预算的执行情况，并有权废除行政部门作出的有关 预算的任何政策或决定。同时，根据该法 28 条规定，地方政府——中央以下各级政府—— 应该保持预算的平衡，不应出现财政赤字。 就教育而言，与此相关较为重要的预算政策有两个。第一，在中国教育分级办学、分级 管理的体制下，地方政府应对基础教育负责，这主要包括义务教育和高中阶段的教育。1986 年通过的《义务教育法》规定实行包括初等教育及初中教育在内的 9 年义务教育。在 1994 年《国务院关于中国教育改革与发展纲要的实施意见》中提出：基础教育实行在国家宏观指 导下地方负责、分级管理的办学体制。县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任， 包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作等……第 二，1995 颁布的《教育法》也规定了国家应建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育 经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，以保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。总 之，地方教育财政有两个基本特点：第一，地方政府要对包括义务教育在内的基础教育负责； 其次，教育经费来源的多元化。 3.2 预算的编制过程 县级预算过程有两个最重要的特征。首先是人员经费是支出的优先考虑重点；第二，预 算决策的权力是高度集中的，实际上往往是县个别领导说了算，在一定程度上，甚至一些政 府部门的领导也被排除在预算制定的过程之外。 在所调查的三个县，预算编制按人员经费、公用经费及专项经费分别进行。 人员经费指的是用于公务人员个人的经费，包括他们的工资、福利经费和奖金。 公用经费是用于保障政府及其附属部门，如公立学校等日常运转的经费。专项经费通常 与一些发展项目相关联，比如灌溉、农业改革及教育项目。在这三种预算经费中，人员经费 得到优先考虑。正如 I 县的一位官员在提供给作者的一份介绍性材料中明确指出的，县里 实行的是吃饭第一，发展第二“ 的原则。正如此，预算中首先考虑的是工资，在这之后才是 根据剩余财政资金分配公用经费。县里的政策明确规定，公用经费的比例应限制在人员经费 的 10％以内。在这种情况下，专项经费就很难保证。 在人员经费的预算编制中，使用的是基数法，也就是说预算经费的分配是按照上一年的