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食品安全立法构架和和热点探究 　　古人云：民以食为天。食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。在我国国民经济中，食品工业已成为第一大产业，产值已经远远超过了房地产业和汽车业。近年来全球及我国接连不断发生的恶性食品安全事故却引发了人们对食品安全的高度关注，也促使各国政府重新审视这一已上升到国家公共安全高度的问题，各国纷纷加大了对本国食品安全的监管力度。2003年4月16日，我国国家食品药品监督管理局正式挂牌，标志着我国食品安全工作迈入了综合监管与具体监管相结合的新阶段，也表明了我国政府与时俱进、切实抓好食品安全工作的决心。然而，此后有关食品安全的负面消息依然不断，通过新闻媒体的深入追踪报道，阜阳劣质奶粉、肯得基苏丹红、雀巢超标奶粉等食品安全事件已经广为人知。 　　正如国务院副总理吴仪2005年6月29日向十届全国人大常委会第十六次会议作关于食品药品安全形势与监管工作的报告时说的，目前，我国食品安全形势总体好转。但是，一些深层次问题没能根本解决，吴仪说，当前食品安全形式依然严峻。主要表现在：初级农产品源头污染仍然较重;食品生产加工领域假冒伪劣问题突出;食品流通环节经营秩序不规范;食品卫生安全事故时有发生。我们认为 造成这些食品安全深层次问题的一个重要原因在于我国尚缺乏完整的食品安全保障体系。在今后较长的一段时间里，我国应当把基本建立和逐步完善我国食品安全法律体系作为食品安全工作重点和战略目标来实现。其中，最重要的就是制定一部完善的《食品安全法》。 　　一、出台《食品安全法》的紧迫性 　　据我们初步统计，1949年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件，包括已失效的44篇在内共计840篇。其中综合性法律法规107篇、专门法律法规683篇、相关法律法规50篇;文革前(1966年5月前)7篇、改革开放前(1978年12月前)1篇、改革开放后(1978年12月后)832篇。国务院于1979年8月28日发布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》(现已失效)，全国人大常委会于1982年11月19日发布了《中华人民共和国食品卫生法(试行)》(现已失效)，全国人大常委会于1995年10月30日发布了现行有效的《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称“《食品卫生法》”)，这3个法律规定从法律层面上相继构成了我国改革开放后食品安全法律体系的核心，对我国的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。但是，基于以下几方面的考虑，在建立和完善我国食品安全法律体系的过程中，应当抓紧组织制订一部《食品安全法》： 　　首先，当前食品安全问题集中突出，表现在：问题企业从小食品作坊扩大到我国老字号的传统名优企业;问题食品从国产食品扩大到外资企业生产的食品;受害消费者从普通人群扩大到婴幼儿;出现问题的原因也从简单都复杂，不少监管部门以前没有遇到的食品监管新问题频发。 　　其次，随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品安全法律法规有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要，作为食品安全法律核心，《食品卫生法》对其他法律法规、规范性文件的指导作用也大大降低。这主要表现在： 　　1、《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄 　　《食品卫生法》第四条规定：“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。”从此条可以看出，《食品卫生法》的“食品”概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力。 　　2、《食品卫生法》确定的执法主体职责与现实情况有所脱节 　　根据该法第三条的规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”而1998年机构改革之后，我国食品监管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等多个部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。《食品卫生法》关于执法主体职责的内容应当顺应现实的改变做出相应的调整。 　　3、食品安全法律体系的内容比较单薄，不能适应新情况，解决新问题 　　和经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例