王爱平、谈志林：温州新政;关于温州市社会管理创新的.pdfVIP

王爱平、谈志林：温州新政;关于温州市社会管 理创新的 2012年底，民政部领导带领民政部办公厅、救灾司、社会事务司和政策研究中 心有关工作人员，深入温州瑞安市、永嘉县和瓯海区、鹿城区等地，听取了温州 市、区（县）、乡镇有关工作汇报，考察了城乡社区、公益社会组织与民生服务 设施，对温州社会管理创新开展了深入调研。 改革动因   进入21世纪以来，温州全面进入了经济社会转型发展的新阶段。但是，在 此轮改革之前，由于温州“七山一水二分田”的地理格局，发展空间严重不足， 加上温州模式主要依靠民间力量推动，政府转型滞后于社会转型，社会转型又滞 后于经济转型，地方制度环境严重制约了经济社会协调发展。   第一，城乡二元体制生成了基层社会管理的制度困境。城乡二元体制是传统 社会管理的基石，也是造成温州社会管理困境的制度根源。   一方面，二元体制阻碍了土地与其他市场要素在城乡间的自由流动，影响了 经济发展；另一方面，二元体制固化了作为社会个体的人际身份，既影响了城市 化进程，更遏制了社会发展活力。特别是受二元体制影响，农村产权制度改革滞 后，基层政事、政社、政经不分等问题比较突出。如农村产权不明晰，户籍同产 权和村集体资产所有权相互联结，使社会资源固化在农村，容易出现经济发展与 社会发展的板结现象。同时，村集体经济组织与村自治组织合一，用政治权力来 运营集体资产，既容易产生村级经济的内部人控制和腐败现象，也容易混淆自治 组织身份，削弱其社会管理功能。   第二，城乡包夹和半城市化带来了系列社会管理难题。温州城市化进程不断 推进，但是，城市化仍然滞后于工业化，且城市主要散布于沿海和三江口区域， 城市布局处于低小散状态，既没有高度集聚的主中心城市形态，单体城市规模又 比较小，每项功能难以形成规模效应，整体档次不高。温州统计口径的城市化率 为67%，但是，户籍城市化率只有21.5%，大量进城务工农民并没有真正转为 市民，融入城市生活。   “半城市化”问题带来了外来人口的社会管理难题。在城市扩展进程中，大 量城中村、城边村、城郊村夹杂在城市里，形成了城市中绵延的村镇带。同时， 以乡镇为单元的行政区划分割，切断了城市形态、结构和功能的有机联系，使温 州既处处像城镇，也处处像农村。在此轮改革之前，全市11个县（市、区）只 有30个街道，而有260个乡镇，每乡平均人口仅几千人，半数建制村只有数百 人，小村仅有几十人。   这种低小散的城乡形态分割格局，不但造成基础设施和公用设施的重复建设 和资源巨大浪费，也带来一系列社会管理与公共服务难题。   第三，村落的零散性使其难以发挥基层社会管理服务功能。村级组织是传统 农村最基层的管理单位。由于山水相隔和城乡分割，温州零散细小的5400多个 村的村级组织缺乏对基层社会有效的整合、协调和管理能力。如果继续以村为基 础管理平台，势必使管理资源分散，管理成本太高；以乡镇为平台，则管理范围 又太大，群众办事不便。如何构建有效的基层社会管理新平台，增强群众自我管 理服务能力，是温州盘活社会管理的重要课题。   第四，单靠政府无法有效应对纷繁复杂的社会问题。在温州传统社会管理中， 政府单一主体的作用比较突出，政府越位和缺位情况也比较明显，既容易管得过 多、管得过死，又难以独自应对纷繁复杂的社会难题。而作为现代社会管理重要 主体的社会组织发展存在制度的刚性约束，整体环境难以优化，社会组织的自组 织能力和承接公共事务的能力比较弱小；社会工作启动较晚，理念和队伍建设比 较滞后，组织机构不够健全，参与社会服务的能力不强。而温州现代社会的流动 性、多元性和多变性特征鲜明，这就要求转变政府职能，推进社会组织和社工等 多元社会管理主体的协同治理。 主要举措与成效   在此背景下，为破解社会管理体制障碍，推进经济社会转型发展，近两年， 温州市坚持以科学发展观为指导，全面实施统筹城乡综合配套改革，积极探索社 会管理创新，着力构建以政府为主导、以新型城乡社区为基础、以社会组织为依 托、以专业社工为支撑的现代社会管理体系。   （一）实行“三分三改”，重构社会管理的制度基础。   温州以建设全国农村改革试验区为契机，实行“三分三改”的改革举措，破 解城乡二元体制难题，重构社会管理的制度基础。  “三分三改”就是政经分开、资地分开、户产分开和实行股改、地改、户改。 政经分开是把村自治组织与村集体经济组织分开，使村委会脱离经济职能，回归 自治组织的本源；资地分开是把土地资产与非土地资产分开处置；户产分开是把 户口与产权关系分开，使农民所享有的各项村集