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PAGE PAGE 8 关于引入定率法重构我国征地补偿制度的建议 林其玲 （福建省国土资源监察总队 福建，福州 350001） 平均年产值倍数法征地补偿制度自诞生以来为我国经济社会发展作出了重要贡献，然其是计划经济时代的产物，与现行土地市场定价机制严重背离，不仅影响了农民的接受意愿，而且引发了大量的矛盾问题。据福建省国土资源信访部门统计，2003年群众向该省反映的问题中与现行平均年产值倍数法征地补偿制度有关的信访件高达2717件（其中来访4249人，联署30970人），占当年总信访量73.3%，而2007年仍高达2364件（其中来访3418人，联署50979人），占当年总信访量65.0%。而全国类似问题征地信访量更是惊人。可以说，我国社会也为该制度付出了沉重的代价。 一、现行平均年产值倍数法的征地补偿制度缺陷 平均年产值倍数法征地补偿制度在实施过程存在“近城镇中心区的农民失利、偏远的农民普遍获利”问题： 1.分布越靠近城镇中心区的农民基本生存保障力损失越大 我国耕地资源十分紧缺，长久以来一直担负着农民代代延续的基本生存保障等重任，而且这种保障功能的表现具有“区位性、增长性、时点性”。如分布越靠近城镇中心区域的农民，在衣、食、住、行、药等各方面通常需要花费的项目越多，人均基本生存所需费用越高，而因较易获得优势市场和先进技术的机会，能够进行较高收益的生产。以福州市为例，据福建省国土资源厅信访室有关人员调查，2007年该市土地利用总体规划圈内的耕地，37%用于种植苗木、44%种植蔬菜，农户每亩年均纯收益是单纯种植水稻年产值10～15倍，县下辖乡镇（不属于县、市城郊）土地利用总体规划圈内的耕地以种植水稻等大田作物为主，农户每亩年均纯收益是单纯种植水稻年产值1.5～5倍。当农民拥有耕地达到一定量时，这种收入即能满足其当年基本生存所需，而且随着时间的流逝，两者能保持一定的同步增长性，因此，平衡得以周而复始的延续。 但现行平均年产值倍数法过于简单，平均年产值以什么作物、多大范围的平均、多长时间进行上调相关法律均没有规定，而在实际执行中，基层政府出于各自利益考虑，通常选用当地最普遍种植的大田作物（非优势作物）的略高于其耕作成本价（非优势市场价格）来计算平均年产值。补偿倍数除规定了上、下限，具体倍数也不清。尤其是，实行统一年产值倍数法后，平均年产值被统一成简单的几个值，补偿倍数也被定格在一个倍数值上，而且已有多年未变，调整迟滞。 这种近乎一刀切的补偿制度，否定了同质耕地之间的区位差异性。补偿结果不仅难以满足农民寻求替代保障之所需，而且导致越靠近城镇中心区域和时间越往后，农民损失越大，生存越没有保障。即使目前广大地区已建立起农村最低生活保障制度，但因受保障范围、保障标准限制，也无法弥补征地给其生存保障带来的损失。甚至，所获补偿款极有可能被提前不合理动用，将不能长久保证被征地农民保持原有生活水平（林其玲，2009）。 2.分布越靠近城镇中心区的集体土地所有权价值损失越大 在征地过程中，农民（集体）获得征地补偿的代价就是贡献出土地所有权，而征地方政府获得该土地后若将其推向市场即可获得与征地价格悬殊的收益，而且位置越靠近城镇中心区域及时间越往后，差距则越大，农民心理落差也越大。 当然，平均年产值倍数法征地补偿制度也有受益者，尤其是，让分布在偏远村庄的农民获得了高收入的机会，甚至高过当地民间市场同类土地交易价格，又由于越是偏远村庄，人均耕地量越多，因此，征地反是一件造福农民的事情。 3.平均年产值倍数法导致征地矛盾向近城镇中心区聚集 由于我国农民人均拥有耕地量分布不均、被征地频率不一，越靠近市中心区域的村庄人均耕地量越少、被征地频率越高，而越远离市中心的人均耕地量越大、被征地的频率越低，甚至不被征地，因此，平均年产值倍数法导致征地矛盾向近市中心区聚集，而且矛盾更尖锐。 此外，因现行法律对其规定只是个倍数泛泛、产值不明的大致框框，留下巨大人为操控空间，因此，在执行过程农民知情权也难以得到尊重。 二、解决办法——积极引入定率法替代现行平均年产值倍数法 平均年产值倍数法征地补偿制度虽然有助于国家农村支持城市发展战略的实现，但实施过程让农民利益受损严重。如今经过30多年的改革开放，我国综合国力大为增强，为了使农民能够分享到改革开放社会进步带来的成果，党的十七届三中全会提出“工业反哺农业、城市支持农村”发展战略，这也为化解征地矛盾问题带来契机。 当然，今后不应再靠简单的提高补偿倍数或平均年产值，因为这种方式既改变不了“近城镇中心区的农民失利、偏远的农民普遍获利”状况，也无助于操作问题的解决，相反，会加重国家财政负担，而应从尊重我国耕地特性和扶持社会弱势出发，积极引入定率法重构我国征地补偿制度。 1.定率法征地补偿制度内容 定率即固定比例。定率法在计算征地补