分税制存在的问题跟对策.pdfVIP

论分税制存在的问题与对策  王辽海 （中南财经政法大学金融学院投资系 湖北武汉 430073 ） 摘要： 20 世纪80-90 年代初，中央财政陷入危机。财政收入占GDP 比重和中央财政收入占整个 财政收入的比重迅速下降。危机之下，一场影响深远的分税制改革在中国拉开序幕。分税制 作为一种财政体制，起到了相应的积极作用。然而，由于其本身存在着弊端与不足，也限制 着财政体系的发展和完善。本文将从两大方面剖析分税制存在的问题并提出对策：（一），地 方财政迅速增长与基层财政困难；（二）地区间财政能力差距扩大。 i 关键词：分税制；财政体制；地方财政；税体 一、 前言 分税制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税种来划分各级政府的预算收 入，各级预算相对独立，自求平衡，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节， 并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则的一项财政体制的改革。实行 分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。 所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关 系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税 类进行管理而形成的一种财政管理体制。 1994 年，我国实行分税制改革后，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基 本制度框架。在分税制接下来十余年的运行过程中，这个体制框架发挥出了一系列的正面效 应，同时也逐渐显露和积累了一些问题。 二、 分税制在运行中存在的问题 分税制在运行过程中凸显的问题颇多，而地方财政迅速增长与基层财政困难和地区间财政 能力差距夸大则是两大突出问题。 （一）地方财政迅速增长与基层财政困难。 图1 2000-2005 某地地方财政收入增长图 自1994 年我国分税制财政体制改革后，地方财政收入快速增长。1994 年地方财政收入为 2311 亿元，而2002 年地方财政本级收入达到8524 亿元，为1994 年的3.7 倍，年均增长率 17.9%。 然而与此同时，全国许多地方县乡政府的财政困难日益加剧，工资拖欠普遍、财政赤字扩 大、财政风险膨胀、实际债务负担沉重。 在全国2470 个县级单位，超过40% 的是赤字，地方不能发行债券，只好向其他途径借贷 或者拖欠工资。以河北为例，1998 年累计欠发公教人员工资 9.66 亿元，1999 年欠发 3.41 亿元，2000 年 1-8 月新欠4.33 亿元，累计欠款 17.2 亿元。2000 年底，安徽省30 多个县级 单位拖欠工资累计 14.4 亿元。据估计，平均每个村有20 万元赤字，村级共1483 亿元赤字。 乡村两级赤字达3259 亿元。 为何地方财政会出现如此严重的困难？其主要原因有： （1）财政管理体制不合理，事权与财权划分不对称。 1994 年实行分税制以来，中央与地方在事权划分上还存在界限模糊不清的问题，税种的 划分还存在不尽合理的地方，税种返还仍有包干因素，市县乡三级分税制体制形同虚设。乡 镇任然采用各种形式的包干体制。乡镇作为一级政府主题，却并未称为真正的一级财政。目 前大多数乡镇没有独立预算，基层财政承担任务杂而广，与其收入能力不相称。而财政困难 的根本原因，正是在于乡镇政府作为一级政府无法全面行使职能以及分税制体制在财权与事 权划分方面没有取得明显进步，财权划分与事权划分出现背离格局。 （2 ）政府层次臃肿，基层政府缺乏主体税种。 在分税制体制中，主要税种基本掌握在上级中，基层财政体制没有主体税种，划归在基层 的都是税源小、分散的税种。如特产税、契税、耕地占用税等。这部分税收收到国家各种政 策制约，收入规模增长缓慢，进而制约了乡镇财政收入。对于税种分散数量小的，会造成征 收困难，征收成本升高，乡镇财政净收入增长缓慢。 中国实行的是五级政府层次。第一级是中央政府;第二级是 31 个省、自治区和直辖市(不 包括香港、澳门和台湾地区) ; 第三级是331 个地级行政单位; 第四级是2109 个县级行政单 位; 第五级是44741 个乡镇级行政单位。从80 年代以来,又专门设置了16 个划单列市,相当 于副省级单位。这使得中国行政体系关系复杂，在同一个政治体制框架下的财政体制带来极 大难度。据统计，1978——2005 年期间，我国行政管理支出呈大幅增长之势