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完善行政机关负责人出庭应诉制度思考 　　摘 要：行政机关负责人出庭应诉制度是我国行政诉讼制度发展中的一个全新的制度，是解决中国特色行政纠纷问题的一个新的探索。通过行政机关负责人出庭积极参与诉讼活动，面对面的与原告沟通，有利于缓和官民矛盾，减少原告的对立情绪，有利于行政纠纷的化解。本文通过对行政机关负责人出庭应诉制度的内涵解读，针对当前制度运行中遇到的一些问题进行剖析，为完善行政机关负责人出庭应诉制度提出了相应的建议。 　　关键词：完善；行政机关负责人；出庭应诉；制度 　　中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1009 ― 2234（2018）02 ― 0005 ― 04 　　行政诉讼是法院依照司法程序解决行政争议的一种法律制度，法院通过司法审查的方式可以有效地监督行政机关的权力，促使其依法行政，使公权力与私权利达到平衡，有效缓解官民之间的矛盾。受制于当时的法治观念，1990年我国的行政诉讼法中并没有明确规定行政机关负责人出庭应诉，实践当中“告官审官却不见官”的问题也较为普遍。作为行政机关的法定代表人，积极出庭应诉本是行政机关负责人理应承担的职责，但很多行政机关负责人对于行政诉讼还存有抵触情绪，认为做被告是件丢人的事情，甚至不愿意出庭通过行政诉讼来解决问题而宁愿不断接待当事人的信访。 “告官”却见不到“官”，不仅会引起行政相对人对行政诉讼的解决纠纷能力的质疑，也会削弱他们通过行政诉讼来化解纠纷的积极性。因此，行政诉讼中被告应诉状况对行政诉讼发展有着非常大的影响。 　　1998年陕西省合阳县政府率先规定了行政机关负责人出庭应诉，由此也奠定了我国地方立法中行政机关负责人出庭应诉制的基础。随后，我国一些地方通过地方立法的形式也制定了关于行政机关负责人出庭应诉的规定。但围绕该制度的质疑声一直未断，不少学者认为这会加大行政机关负责人的工作量，出庭作秀的成分大于其??际意义。直到《关于修改的决定》的正式通过，标志着行政机关负责人出庭应诉正式成为了国家层面的法律中制度固定了下来。 　　一、关于行政机关负责人出庭应诉的制度内涵 　　行政机关负责人出庭应诉制度主要体现在行政诉讼法的第三条第三款：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”可以看出，行政机关负责人出庭应诉是原则，不出庭是例外。因此究竟如何界定行政机关负责人的范围就成为了首要问题。 　　（一）行政机关负责人的范围界定 　　所谓“行政机关负责人”按照约定俗成的惯例来看，这理应是单位的正职首长，也就是老百姓所谓的“一把手”。但是正如立法时部分专家对此制度的顾虑，要求行政诉讼案件行政机关正职首长逢案必出庭，显然是不现实的。所以在2015年最高人民法院的相关司法解释中就已经将“行政机关负责人”解释为包含正副职领导。而在2016年最高人民法院发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》里规定“出庭应诉的行政机关负责人既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人”。范围与之前相比有了更大程度的扩充，远远超过了行政机关负责人一词的字面含义。这也是充分的考虑到了行政机关负责人的实际工作状况后所做的必要调整。 　　（二）对于应当出庭应诉的正解 　　除了行政机关负责人的范围进行讨论之外，另一个问题就是如何理解“应当”一词。此款中的“应当”是否做“必须”理解呢？结合前述分析，实践中如果要求行政机关负责人逢案必出庭是不现实以及不合理的，所以其范围才会一扩再扩，所以如果因为行政机关负责人不到庭原告就提出抗议进而影响到了行政诉讼的进程，显然是不利于行政纠纷的化解的，这样也不符合立法的初衷。所以此时的“应当”不应理解为强制性的规定，而应该理解为立法者的一种提倡或者希望更为合理。 　　此外，对于“出庭应诉”一词的界定也很关键，它往往与之后的行政机关对于机关负责人的考核评定问题相关联。就行政诉讼的一般理论而言，出庭应诉包括诉讼开始后的各项诉讼活动，如提交答辩状、参与开庭审理的各个环节等。但是实践中也存在一些案件尚未开庭审结，行政机关和行政相对人就在庭外达成和解的情形。这样就造成了案件并未审结或者并未实际开庭就已终结。如果此时仍然刻板的认为没有出庭就不算“出庭应诉”，因而在考核基数计算中将其排除在外的话，显失违背了要求行政机关负责人出庭制度设计的初衷是为了更好的化解行政纠纷。因此，对于“出庭应诉”的界定应该也采取扩充的态度，从行政诉讼案件立案时起算，只要行政机关负责人参与过庭前调解等活动的，不论未来是否真的开庭审结，都应当按照已经参与行政诉讼来计算更为合适。 　　二、出庭应诉制度运行中出现的问题 　　行政诉讼法修订中一个重要的内容就是变过去的立案审查为现在的立案登记，有效的解决了过去“立案难”的问题，但随之而来的也是立案数量成倍的