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政府管理中双重领导研究 　　[摘 要]地方政府中的职能部门要接受双重领导，是中国政府管理中的一大特色。双重领导的政府管理模式，是当代中国政治生态环境下一种“不理想”但却“必要”的制度安排。这种制度安排的主要政治功能在于维持政治统治结构的基本平衡，维护中央权威和保障国家统一。未来政府模式的变革和再造，必须充分吸收这一优点 　　’和特色。 　　[关键词]双重领导；政府管理；中央与地方关系；条块关系 　　[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1003-8353(2009103-0134-05 　　 　　一、双重领导：中国政府管理中的一个特色 　　 　　地方政府的职能部门执行本级政府的决策，接受本级政府的领导，是自然和正常的，任何国家都是如此。中国的特殊性在于，地方职能部门除了要接受地方政府的领导外，还受上级对口部门的业务指导或领导。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。 　　在中国，大多数中央部委都有自上而下的“条条”系统，一直延续到县，甚至乡镇。上级职能部门主要通过以下几个途径影响下级职能部门的运作。第一，下级职能部门对于其业务范围内发生的重大事务必须及时报告上级职能部门。第二，中央部委通过行政规章、通知、意见、实施办法、公告等各种方式指导下级职能部门的业务工作，相应地，上级“条条”可以纠正下级“条条”在施政行为中的不当之处。比如，就县民政局而言，民政部是其业务最高主管部门，省民政厅是第二层次的业务主管部门，地级市民政局是第三层次，三个层次业务主管部门的指示、规定、命令和条例都要执行。第三，下级职能部门经常就工作中遇到的问题向中央部委请示，请求给予指导和帮助。 　　上述状况形成了一个矩阵结构。在矩阵结构中，有两条权力线：一条是来自上级职能部门的垂直权力线，另一条是来自于同级块块的水平权力线。这种制度安排的意义在于，中央除了对地方政府进行人事任免等直接领导和控制外，还通过各级各类条条这只长长的“手臂”对地方政府及整个社会进行调控和制约，把中央政府的权威与影响付诸实施。 　　 　　二、引发“条块矛盾”和影响行政效率：双重领导的不足之处 　　 　　(一)影响行政效率的提升 　　管理统一是政府管理中的基本原则。一个下级最好只对一个上级负责，多头领导、命令不一是提高行政效率的大忌。“一个坏主人也比两个好主人为好”。在两个或两个以上的上级对地方职能部门实施管理的情况下，不容易分清领导责任，往往是有利的事情都来争，不利的事情都不管和相互推诿，虽然一直在强调“条块结合，双重领导”，但到底怎样结合、如何领导?除了少数原则性和程序性的规定外，基本上没有明确的规定。 　　双重领导现象，容易使地方政府及其职能部门处于矛盾的境地。当地方政府与上级“条条”发出的决定、指示或命令不一致时，容易使地方职能部门及其负责人无所适从。最终无论其服从哪一方，都会得罪另一方，从而处于被指责和批评的状况。这种制度安排有利于控制下级，但不利于执行，也很容易产生条块矛盾，使横向和纵向的领导关系发生冲突。一般情况下，在上级条条和本级政府的指示不一致时，地方职能部门一般在不得罪上级职能部门的前提下听从和服从于本级政府。至于如何在这种矛盾中寻求平衡，则取决于地方政府职能部门负责人的政治艺术。精于此道的职能部门负责人可以在这种矛盾中为自己赢得尽可能大的运作空间和各种资源。当地方政府的指示不利于他们自身的利益时，这时可以打着上级职能部门的招牌，在一定程度上加以“抵制”。而当上级职能部门的指示不符合其利益或很难实施时，就可以以地方政府为后盾，消极应付，迫使上级条条不断让步。 　　 　　(二)引发条块矛盾 　　中央部委和省级政府行政级别相同，不能直接向省级政府下命令和指示。但是，可以通过对地方政府中相应厅局的领导或业务指导，影响地方政府的决策和运作。正如毛泽东所说：“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。立了一个部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大”。为了增强管理的权威，使自己的决策更加强有力地得到施行，中央部委常常采用多个部委联合发文或联合督查某些业务的方式，去影响地方政府。 　　在当代中国政治形态下，一定程度和范围的双重领导是必须的。然而，上级“条条”的决策，如果不能做到通盘考虑、因