从公共行政学_新公共行政学到公共管理学——西方政府管理的研究领域“范式”变化.pdf

从公共行政学、新公共行政学到公共管理学 ) ) ) 西方政府管理研究领域的/ 范式0 变化 : ( ) / 0, () , / 0、 。, 、、、 , 、。, , 、 , , , , , 。 : ;; ; ; 1887 年, 美国学者W1 威尔逊(Woodrow Wilson) 发表了著名的5行政( 学) 之研究6 一 文, 这 了公共行政学诞生的象征性标志。在百余年的发展、演变的历程中, 作为政府管理 研究领域的行政学经历了三次研究/ 范式0 的转换, 即从传统的公共行政学( Public Adminis2 tration) 到新公共行政学(New Public Administration) , 再到( 新) 公共管理学(New Public Management) 的三次重大突破。本文将评述西方(主要是美国)行政学领域的这三次范式转 换及最新趋势, 以期对我国的行政学或公共管理学学科的发展有所启示。 、 公共行政学的传统形 于本世纪二三十年代, 其思想基础奠定于19 世纪末、2 世纪 初, 它的主导地位一直持续到本世纪6 年代。 西方公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯# 韦伯等人所奠定的。正如有的西方 学者所说, 传统的公共行政理论的主流, 是上个世纪末从欧洲大陆的公法和政治科学中发展 而来的, 最典型地体现在W1 威尔逊1887 年的那篇关于行政研究的著名论文中; 德国学者 M1 韦伯最初写于1911 年的那篇关于官僚政治的论文具有同样的声誉, 该文4 年代译 英文之后在美国很有影响。 威尔逊的5行政(学) 之研究6一文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统, 该文 / 无论是在洞察力、说服力和影响力等方面, 都堪称是杰作0 (沃尔多语) 。该文涉及三个主 # 79 # 政治学研究 1999 年第1 期 题:( 1) 说明行政研究领域的历史; (2)确定这个领域的研究主题; (3) 决定这一领域的最好的 研究方法。威尔逊强调行政科学研究的必要性, 认为这一学科是所有政治系统所必需的, 行 政理论由于是内在于政治家思想意识 的有限的基本理论, 因而行政科学能在所有的政治系 统中得到普遍的应用。他指出, 到19 世纪为止, 在对于政府事务的研究上, 主要关心的是不 外是政治哲学、宪法调整和法律制定等事项。可是, 不断增长着的经济和社会生活的复杂性 和随之而来的政府规模与活动的扩大, 使得工作重点不得不发生改变。因此, 应该建立一门 行政科学, 它将力求 使政府不走弯路, 使政府的事业减少不 事业体统的样子, 加强和纯洁 政府的组织机构, 并且让政府在评价工作时得到负责的名声。他宣称, / 行政研究首先要发 现政府能恰当而 功地做什么事情, 以及如何以最高的效率和最低的 本来做好这些恰当 的事情。0 ¹在威尔逊看来, 行政科学不仅要研究人事问题, 而且要研究一般的组织与管理问 题, 他关心组织的有效性和效率, 即生产性。威尔逊的行政学思想是建立在政治与行政之间 的明显划分的基础上的, 这种政治与行政的二分法在古德诺(Frank J1Goodnow) 的著作中得 到系统的发挥, 了公共行政学传统的一大特征( 下面将作展开) 。 马克斯# 韦伯(Max Weber) 的官僚制度(科层制) 理论构 西方公共行政学的另一个思想基 础。他在一二十年代的著作尤其是5社会组织与经济组织理论6( 1922)这一论著中对官僚制度 作了系统的分析。/ 官僚制度0(Bureaucracy)被用来表示一种特殊的组织结构安排, 也被用来表 示一种特殊的行为模式) ) ) 一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。韦伯依赖于对古埃 及、罗马、中国的官僚制度、拜占庭帝国和19 世纪到2 世纪初欧洲出现的现代官僚制度的研 究, 使用了一种/ 理想型0 的途径从真实的世界中探讨最充分发展了的官僚制度的组织形式。 他将官僚制度看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式, 这一制度在指挥 和