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食药监管所的法律地位亟待明确 食品药品监管体制改革后，监管重心将全面下移，多数基层乡镇、街道都设立食品药品监管站所，一些地方还在市、县（区）两级城区所在地或相关开发区、工业园区设立食品药品监管分局，这些机构均是以市、县（区）食品药品监管部门的派出机构的形式来设立。由于机构改革完成后，这些派出机构将承担食品药品监管一线主要的监管执法任务。因此，认真研究和深入剖析其法律地位和职能权限，对机构改革后的食品药品监管工作具有重要的意义。 派出机构的性质及法律地位 何谓派出机构，在法律上没有明确的定义。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条对各级政府的派出机关做出了规定，但未提及派出机构。结合实践来看，派出机构和派出机关在性质及法律地位等方面是不同的。从行政法的角度来讲，派出机关虽不是一级人民政府，但具有相当于一级人民政府的地位和作用。而派出机构的行政职能具有单一性且与设置其的行政机关相同。从我国现行的行政管理体制运行模式来看，派出机构是由某一级人民政府的职能部门在一定行政区域内设立，代表设立机构管理该行政区域内特定行政事务的工作机构。需要特别指出的是，目前市州一级行政执法部门在开发园区或市政府所在地设立的直属分局类派出机构是否等同于县级地方人民政府执法部门尚存争议，但一般认为其法律地位是不同于县级地方人民政府执法部门的。 为开展行政工作的需要，一些职能部门在基层都设立了派出机构：如公安派出所、工商所、税务所及相关部门的直属分局等等，实际上垂直管理的部门，它的下级机构都属于派出机构的性质，包括食品药监部门实行省以下垂直管理的时候，市、县两级食品药监部门均属于派出机构的性质。派出机构的职权范围往往由规范普遍设立某一类派出机构的法律、法规或规章来统一设定，如《工商行政管理所条例》第6条就列举了9项工商所的职责。但是派出机构是否能以自己的名义独立行使这些职权还仍然要取决于单行法律、法规或规章的具体规定,这牵涉到派出机构的有关法律主体地位。 《行政复议法》第15条第一款第二项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”、最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2000]8号）第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。” 从《行政复议法》和最高人民法院的司法解释可以看出，派出机构的法律地位要视具体调整或设立该派出机构的法律、法规和规章的授权而论。派出机构在行政复议中如果法律、法规和规章没有明确授权的则该派出机构的行为即为设立该机构的机关的行为。派出机构是否具有行政诉讼被告的主体资格主要取决于是否获得法定授权及是否超越授权。无论如何，尽管派出机构不具有法人主体地位，但应当具有行政主体资格和授权范围内的承担法律责任能力，有权在自己的职责范围内独立行使检查权以及独立地收集证据、认定事实、适用法律等。 派出机构的职能权限 机构改革后，食品药品监管部门的派出机构应当如何行使职能权限呢？ 一是关于食品的执法职权。《食品安全法》第三十一条、七十七条规定了县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行职责可以采取的措施：包括对食品生产经营行政许可，实施现场检查，抽样检验，查阅复制有关合同、票据、账簿及相关资料，查封扣押违法产品、工具、设备、场所等。作为食品药品监管部门的派出机构，可以派出它的行政机关的名义采取上述措施。关于行政处罚的问题，按照《食品安全法》第八十四条至九十一条的规定，均是“由有关主管部门按照职责分工”进行行政处罚，尽管没有明确是哪一级主管部门，但纵观《食品安全法》全文及《行政处罚法》关于行政处罚立法权限的规定，除非有法律法规或规章的明确授权，否则行政处罚权限应当理解为县级以上质监、工商、药监等部门的职权，而非派出机构。因此，笔者认为，关于食品方面的执法权，食品药品监管部门的派出机构均不能以自己的名义实施，只能以派出它的行政机关的名义实施。 二是关于药品的执法职权。在药品行政许可