深化城管执法体制改革困难经验借鉴与路径思考.docVIP

深化城管执法体制改革困难经验借鉴与路径思考 　　[摘要]要提高城管执法和服务水平，探索城市和谐治理之道，必然要进一步深化城管综合执法体制改革。但体制机制、组织结构、责权利、专业执法和属地管理等都是在新一轮城管执法体制改革中需要解决的问题。借鉴发达国家和地区，以及国内先行先试城市的城管执法治理改革经验，有助于思考深化行政执法体制改革的对策。 　　[关键词]城管综合执法体制改革；困难；经验借鉴；路径思考 　　[作者简介]李海峰，中共广州市荔湾区委党校行政学讲师，法学硕士，广东 广州 510360 　　[中图分类号]D631.43 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728（2014）01-0052-03 　　要探索城市治理之道。必须关注与市民生活息息相关的城市管理综合行政执法。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“深化行政执法体制改革……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。实际上，自20世纪90年代我国城市探索和开展城管执法工作以来，虽然取得了一些成绩，但从目前的舆情来看，城市管理综合执法工作仍需要进一步深化改革，才能创造更好的城市治理环境。 　　一、当前深化城管执法体制改革存在的困难和问题 　　在“上位法缺失”需要“借法执法”、执法手段单一执法效能不高、执法威慑力和执法形象公信力不强的执法环境下。各城市正在探索新一轮的城管执法体制改革，但都会碰到一些规律性、普遍性的基本问题。 　　（一）体制机制不健全。一是管理职能与执法职能未理顺。有的部门混淆管理和执法的性质。将管理职能卸载转移到执法层：而综合执法机构与相关部门仍存在较多的职责交叉和衔接合作问题。二是法律法规不完善。综合行政执法至今仍然没有全国统一的模式，在国家层面还没有统一的机构对综合行政执法进行指导；城市管理领域缺乏一部系统法律来规范；有些法律法规操作性不强，导致执法时自由裁量不科学。 　　（二）结构性差异难平衡。一是机构重组导致编制类型、待遇标准有待统一。城管执法的职能来自于原工商、市政等多部门，人员组成复杂。比如涉改部门，三亚市17个、广州市荔湾区13个；随之涉改的人员编制构成也非常复杂，有行政执法专项编制、事业编制、后勤服务人员编制以及协管员等合同制人员。不同编制人员的待遇标准不一样，同类编制不同工作部门的待遇标准也不一样。比如广州。街道执法队人员比区的直属中队要多30%的基层补贴。同工不同编不同酬，在一定程度上会影响执法队伍的稳定性和积极性。二是编制整合导致部分原专项行政执法主管部门人力不足。综合执法部门的人员构成基础往往是从原主管部门划出，整合后可能导致一些原主管部门的人力资源紧张，工作运转困难。比如广州荔湾区行政执法专项编制整合到综合执法部门后。安监部门机关只有12名行政编制，要行使拥有120万人口的地域、800多亿GDP且年增速在10%以上经济体的安监许可、检查、协调职能，有些有心无力。三是人员调整导致队伍平稳过渡压力大。执法人员从原专项行政执法机构主管部门划转到执法部门，部分人员有思想包袱。特别是，整合后新成立的综合执法部门会根据“三定方案”的要求对领导干部及执法人员进行调整或开展竞争上岗，必定触及个人利益调整，部分人可能会产生抵触情绪。四是业务拓宽导致执法队员专业素质短期内难以适应。综合执法后，职责范围扩大到多个领域，执法内容和相关法律法规等从广度和深度上都有量的突破。被整合后的执法队伍来自不同行政执法机构，短期内很难熟悉所有专业知识；不同部门执法队伍、执法队员个人素质又参差不齐，导致改革之初个别执法案件会存在证据收集不充分、法定程序不到位、执法文书不规范等问题，影响了执法效能。 　　（三）权责利难以理顺。一是行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等作为行政管理的系统环节，在改革中全部或部分相互分离，容易出现工作脱节和监管失控。从内涵上看，行政执法是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为；从外延上看。行政执法包括行政许可、行政强制、行政征收、行政处罚等等。但城管综合执法改革遵循的是《行政处罚法》，因此地方在“三定方案”中一般是集中行政处罚权的综合执法改革，导致业务职能管理部门与综合执法部门存在推诿争利情况。如原主管部门不用再行使行政处罚权，可能导致前期审批不严格，管理不到位，造成相互推诿扯皮，使执法部门无法有效地依法实施处罚；原主管部门在日常管理中发现的问题有可能不能及时告知执法部门，使执法工作处于被动局面；综合执法部门作出行政处罚并责令相对人限期改正的，原主管部门可能会不在期限内为相对人补办相关手续，致使相对人无法消除违法状态。二是管理职责与监督检查的职责难以明确。如在行政许可与行政处罚之间的管理监督检查阶段，原主管部门依法承担管理职责。但执法部