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社会保障问题财政学思考 　　社会保障与国家财政有着十分密切的联系，即所谓国家财政是社会保障的最后屏障。为了拓展有关社会保障的理论与实践研究，笔者拟从财政学的角度对社会保障问题进行一些必要的探讨。 　　 　　一、社会保障的公共产品性质 　　 　　财政学是研究公共产品分配的科学，以致于在近年来我国财政学界广泛使用起“公共财政”的概念。所谓公共产品是由政府为代表的国家机构即公共部门供给用来满足社会公共需要的商品和服务。在市场经济活动中，私人的需要通过市场交换过程得到满足，而公共产品却不可能进入或完全进入市场，市场机制会在此失灵或失效。因为，作为公共产品，其特点具有明显的非排他性和非竞争性。非排他性是指公共物品不能成为某个人或某些人的消费行为，当一部分人消费公共产品时，他们不能阻止其他人也来同时享用；非竞争性是指消费者的增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引起的社会边际成本为零，或者说，一定量的公共产品按零边际成本为消费者提供利益或服务。在这种前提下，如果像私人产品一样由市场机制去运作公共产品，那就势必会出现公共产品在消费中的免费搭车现象和在经营中的成本与效益严重倒挂现象。因此，在这种意义上说，公共产品的存在是弥补市场机制不健全的客观要求，也是维持市场经济运行的重要保障。 　　就社会保障而言，它作为社会福利的组成部分，进入到公共产品体系经历了一个很长的发展过程。中世纪的兄弟会、共济会是社会保障的最早萌芽。现代社会保障制度的生成则要追溯到英国。1536年，英国政府颁布了第一个济贫法。这是在人类社会发展史上第一次以法律的形式将对穷困阶层的生活资助确定下来。18世纪欧洲大陆产业革命的兴起，使得机器大生产迅速替代传统的手工业生产。在社会化大生产和市场经济的冲击下，产业工人大军所面临的风险与不确定性显著增加，伤残、疾病、失业时刻威胁着他们的生计。伴随工业革命的迅速扩张，一个新的城市贫民阶层开始大规模地形成。经过长时间的修订，1834年英国通过了一项新的济贫法案。该法案初步确立了要求社会救助是公民的基本??利、实施社会救助则是政府应尽义务的社会保障新理念。并且认定救济不是消极行动，而是一项积极的福利措施，因此，要求经过专门训练的社会工作人员从事此类事业。德国是当代社会保障制度的最终完成者。从19世纪末到20世纪初，德国连续颁布了疾病、伤残、养老及失业等各种社会保险法律，从而完成了当时世界上最完备的工人社会保障计划。自19世纪后半叶开始，西欧和北欧各国也先后建立了带有强制性的与德国相似的社会保障体系。但是，与欧洲国家社会保障制度相比较，美国于1935年建立的《社会保障法》在现代社会保障制度发展史上更具有里程碑的意义。根据该法案，为应对严重的经济危机，时任美国总统的罗斯福推出了包含社会保障政策在内的一系列国家干预政策。 　　在发达国家经济增长的刺激下，20世纪50～60年代，现代社会保障制度经历了一个前所未有的黄金发展时期。纳入保障的项目几乎到了从摇篮到坟墓的整个人生，花在社会保障方面的金钱达到空前的水平。到70年代末期，该项数字在某些国家超过了GDP的1/3。过于慷慨的社会保障承诺一旦遭遇普遍性经济危机，其缺陷便暴露无遗，同时又使各国财政不堪重负，社会保障制度出现了入不敷出财政预算危机。因此，自70年代起，各国纷纷对社会保障制度进行了大幅度的改革与调整。综观各国的改革宗旨与总体方向，其趋势基本表现为三个方面：一是提高退休年龄，借以为社会保障体系中占据首要地位的养老保险开源节流。如德国和意大利将退休年龄提高到65岁，美国则提高到67岁；二是改进社会保障体系的受益规则，目的在于削减社会保障津贴的待遇水平，控制社会保障津贴的增长速度；三是政府社会保障责任向私营部门转移，鼓励私营部门以职业年金与私人养老计划、医疗计划两种形式参与福利资源的配置。 　　从上述对社会保障制度形成与发展过程的简要回顾，我们可以概括以下两点：（1）保障行为从个人、家庭及简单互助的形式之所以会变成一种社会形式，变成一种由政府主导的强制性的公共产品分配形式，其根本原因是社会化大生产条件下市场经济内在矛盾的发展。（2）各国实行社会保障的范围差异以及20世纪70年代以来的调整表明，社会保障具有混合产品的特征，而非纯公共产品。事实上，作为社会保障范围内的各个项目，都直接与私人的消费或利益相联系，一旦形成个人可支配性收入，便不受他人侵犯，即具有消费上的排他性。从这一点出发，我们可以知道，对社会保障必须掌握好度的问题，如果随意扩大社会保障的范围，政府过多的以提供公共产品的方式介入到人们的生活和福利之中，势必造成公共产品的福利效应下降。 　　经过20多年来的改革开放，我国总体国力有了较大增长，但是人均国内生产总值和资源量仍处于低收入国家的行列，地区间的发展水平有很大差距。因